Новосибирская область реформирует самоуправление: анализ экспертов Тайги.инфо

15 Апр 2015, 11:57

Законопроект об организации местного самоуправления одобрен на депутатских слушаниях и в профильном комитете заксобрания. Эксперты Тайги.инфо считают, что реформа положительно скажется на качестве управления на селе, приведет к власти профессионалов и увеличит конкуренцию в местных советах.

Реформа местного самоуправления не прекращается в России уже более 12 лет. В 2014 году и начале 2015-го на федеральном уровне был принят ряд поправок, затронувших порядок формирования органов местного самоуправления. Он сейчас устанавливается законами субъектов РФ, исходя из региональных особенностей, экономических возможностей муниципальных образований, уровня подготовки управленческих кадров.

Заксобрание Новосибирской области вправе установить одну из трех моделей избрания глав муниципальных образований — всеобщим прямым голосованием, местным представительным органом из числа депутатов либо же местным представительным органом из кандидатур, представленных специальной конкурсной комиссией, которую на паритетных началах будут формировать губернатор и депутаты. Причем руководители местной администрации, избранные советами депутатов по результатам конкурса и на всенародных выборах, не отличаются по своему правовому статусу и объему полномочий.

Первая модель долгое время считалась основной, но со временем пришло понимание, что выбранный руководитель — не обязательно квалифицирован и честен. Вторая модель действует, например, в Екатеринбурге, где мэр Евгений Ройзман возглавляет городскую Думу и выполняет представительские функции, а реальные рычаги управления находятся в руках сити-менеджера Александра Якоба.

Уже в 2015 году в Омской и Иркутской областях, а также в Красноярском крае, пользуясь представившейся возможностью, по инициативе губернаторов быстро отменили прямые выборы глав муниципалитетов, в том числе и выборы мэров региональных столиц, которые также поддержали предлагаемые изменения. В Новосибирской области к вопросу решили подойти взвешенно. Губернатор Владимир Городецкий, много лет руководивший Новосибирском и возглавлявший Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов, инициировал широкое общественное обсуждение. Была создана рабочая группа, в которую вошли как действующие главы муниципальных образований, так и депутаты, и представители облправительства.

«В местном самоуправлении существует очень важный принцип подотчетности и подконтрольности главы местной власти населению и депутатам»

«Третий способ организации местного самоуправления — это тоже выборы, — комментирует председатель избирательной комиссии Новосибирской области Юрий Петухов. — У нас на уровне местного самоуправления нет принципа разделения властей, который закреплен Конституцией и является обязательным для двух уровней публичной государственной власти — федеральной и региональной. Если мы говорим о принципах организации местного самоуправления по закону №131-ФЗ, прежде всего, существует очень важный принцип подотчетности и подконтрольности главы местной власти населению и представительному органу. Поэтому третий способ формирования абсолютно логичен».

Большинство (27 из 30 глав администраций районов Новосибирской области при поддержке местных Советов депутатов), высказались именно за третий вариант. Мэры Новосибирска и наукограда Кольцово — Анатолий Локоть и Николай Красников — предложили сохранить в своих муниципальных образованиях сложившуюся модель выборов. Как в процессе публичного обсуждения, так и при подготовке правительством законопроекта, всем желающим была предоставлена возможность заявить свою точку зрения. В результате правительству региона удалось разработать достаточно гибкий законопроект, который учитывает различные позиции практикующих управленцев.

Таким образом, согласно проекту регионального закона, в Новосибирской области присутствуют все три модели выборов глав муниципальных образований. Действующая система, при которой мэр избирается всенародным голосованием, сохраняется в Новосибирске и Кольцово. Не произойдет изменений и в Карасуке, глава которого, как и раньше, будет избираться из числа депутатов местного горсовета. В остальных муниципальных образованиях предлагается применять третью модель, то есть избрание глав депутатами из числа представленных конкурсной комиссией кандидатов.

6 апреля на заседании правительства области представленный законопроект получил единогласную поддержку, «за» высказался в том числе мэр Новосибирска Анатолий Локоть. По словам губернатора Владимира Городецкого, «время сейчас не очень простое и предсказуемое». «При этой модели избрания глав повысится оперативность принятия решений. Одновременно усилится роль представительных органов власти. Именно они будут избирать главу и утверждать его отчет о работе за год», — заявил он.

Основной аргумент сторонников третьей модели: конкурсная комиссия − страховка от попадания на ответственную должность случайного человека

Основной аргумент инициаторов законопроекта: выборы глав с участием конкурсной комиссии − это страховка от попадания на ответственную должность случайного человека. На главах местных администраций лежит огромная ответственность. Им приходится решать целый блок хозяйственных вопросов, контролировать бесперебойную работу социальных служб, заниматься вопросами бюджетирования и реализации целевых программ. При этом около 93% доходной части бюджетов районов Новосибирской области формируются за счет субвенций и дотаций из областного бюджета.

Опыт Бердска и города Обь, главы которых в связи с возбужденными в отношении их уголовными делами до конца срока так и не доработали, показывает, что для неподготовленных людей, пусть и прошедших через прямые выборы, обязанности мэра могу оказаться непосильными. При этом до решения суда нельзя ни отстранить незадачливого управленца от должности, ни эффективно вмешаться в нарастающую неразбериху в органах местной власти. Например, мэр Бердска Илья Потапов, осужденный за коррупцию, подал заявление о сложении с себя полномочий только 13 апреля текущего года — через два года после ареста.

Для возникновения подобных ситуаций есть объективные причины. И в сельских районах, и в небольших городах существует дефицит кадров: тяжело найти грамотного юриста, финансиста. Тем более сложно в период избирательной кампании, когда вокруг больше популистских лозунгов и пропагандистских речей, выявить порядочного человека, способного профессионально выстроить работу местной администрации.

Статистика это подтверждает. За последние четыре года в Новосибирской области 139 глав досрочно прекратили свои полномочия. Местные администрации до избрания нового главы, а это порой весьма длительные сроки, работали фактически при отсутствии контроля и нормальной организации их деятельности. В современных условиях экономической нестабильности попадание неподготовленного человека на пост главы может привести просто к развалу органов местной власти.

Суть деятельности конкурсных комиссий как раз и будет сводиться к анализу управленческого потенциала кандидатов, изучению их профессионального опыта, в том числе, к оценке порядочности претендентов на пост главы.

«Когда мы идем к врачу, мы же не ищем человека, который просто хочет им быть. Мы идем к специалисту»

Отбор кандидатов конкурсной комиссией позволит сэкономить деньги и свести к минимуму организационные трудности, связанные с проведением избирательных кампаний, в том числе сократить время формирования органов местного самоуправления, так как избрание главы депутатами будет проходить в более сжатые сроки, чем муниципальные выборы. Это касается, прежде всего, случаев досрочного прекращения полномочий глав местных администраций.

Глава фракции «Единая Россия» в заксобрании Андрей Панфёров отметил, что половина из обращающихся к нему граждан требуют снять того или иного главу, «потому что он не просто не соответствует, а плюет на мнение тех, кто его избирал».

«Люди, которые пытаются стать главой муниципалитета, должны быть профессионалами, понимать, куда они приходят, — отметил в разговоре с корреспондентом Тайги.инфо глава города Каргат Олег Орёл. — Почему-то считается, что в главы может пойти кто угодно, раз в Конституции есть право быть избранным. Но когда мы идем к врачу, мы же не идем к человеку, который просто хочет им быть. Мы идем к специалисту. И сегодня управление муниципалитетом — это вовсе не политические лозунги, особенно в сельской местности, таких небольших районных центрах, как город Каргат. Это работа, которая требует ответственности, определенных знаний и опыта».

Новый порядок выборов даст главам больше возможностей принимать порой непопулярные, но жизненно важные решения, особенно в условиях дефицита средств в бюджете. «Исходя из сокращения, мы должны выбирать, что сегодня важнее сделать — поддерживать систему ЖКХ, например, или благоустройство улиц продолжать, — рассуждает глава Каргата. — Администрация будет думать о жизнеспособности коммунального хозяйства, а люди захотят по асфальту ходить. Есть принципиальные руководители, которые „гоняют“ земляков, чтобы элементарно порядок у себя навели, бурьян скосили, такие житейские вещи. И люди могут обидеться, проголосовать за другого».

Сам Орёл был избран руководителем городской администрации в 2013 году, причем, при поддержке 82,6% голосовавших избирателей. «Я благодарен жителям Каргата за такое доверие, — сказал он Тайге.инфо. — Но, наверное, сказалось и то, что я начинал не с чистого листа — работал в правлении Пенсионного фонда, заместителем главы района. То есть имел определенный опыт и представление, куда идти и чем заниматься. Но, как показывает практика, зачастую на волне где-то обещаний, где-то популизма приходят новые главы, которые о работе представления не имеют».

В случае принятия предлагаемого порядка избрания глав, возрастет ответственность депутатского корпуса, считает глава Каргата. Согласно законодательству, глава остается подотчетным жителям муниципального образования; его обязанностью является ежегодный отчет перед представительным органом о результатах деятельности местной администрации. Вероятность критики со стороны депутатского корпуса уменьшается, но возрастает необходимость в совместной работе совета и местной администрации, так как ее глава отчитывается перед депутатами, а они — перед избирателями.

«Политическим партиям нужно активно принимать участие в выборах, так как „цена“ депутатского мандата увеличивается в разы»

«Роль представительных органов местного самоуправления увеличивается, — согласен Юрий Петухов. — Депутат, поднимая руку и выбирая главу администрации, в том числе, берет на себя ответственность перед тем, кто его избрал. Это же легитимный орган, наделенный населением полномочиями? Да, конечно. И раз такие полномочия есть, то разумность и логичность в этом есть. Сейчас политическим партиям нужно активно принимать участие в выборах, так как „цена“ депутатского мандата увеличивается в разы. Если депутаты будут влиять на выборы главы, у них будет больше возможностей потребовать отчета и запросить, как действует руководитель администрации».

Большая ответственность ляжет и на губернатора региона. Владимир Городецкий сам об этом заявил при обсуждении законопроекта на заседании правительства. Ответственность перед конкретным вышестоящим должностным лицом должна оказаться выше, чем перед фактически обезличенными избирателями, мнение которых после выборов главами, зачастую, грубо игнорируется.

Законопроект об изменении способа избрания глав муниципальных образований уже прошел обсуждение на парламентских слушаниях и получил одобрение. 14 апреля его рассмотрел профильный комитет по госстроительству и местному самоуправлению и рекомендовал сессии поддержать документ. Председатель комитета Юрий Шпаков подчеркнул, что закон не нарушит демократические принципы формирования органов власти. Изменение только в том, что теперь представительным органам предстоит выбирать главу муниципального образования из кандидатов, представленных комиссией, что повышает уровень профессионализма и доверия к лицам, намеревающихся занять пост руководителя.

«Проект закона предусматривает, что в двух муниципальных образованиях Новосибирской области — городе Новосибирске и наукограде Кольцово сохраняется процедура избрания руководителя муниципального образования путем всеобщего равного тайного голосования, то есть более чем 1,6 млн избирателей, а это больше чем половина всех жителей, имеющих право участвовать в голосовании, ничего не изменится. В то же время, мы можем значительно усилить кадровый состав на уровне муниципалитетов в отдаленных районах», — подчеркнул Шпаков.

Законопроект будет вынесен на сессию заксобрания и рассмотрен депутатами 23 апреля. После принятия поправок будет разработан модельный муниципальный акт о порядке формирования конкурсной комиссии и проведении конкурса; приведены в соответствие уставы муниципальных образований. Как отметил Юрий Петухов, после вступления закона в силу выборы «не назначаются и не проводятся». Если депутаты одобрят документ, в единый день голосования в сентябре в регионе состоится не 804 избирательных кампании, как планировалось, а 477. И в ряде муниципалитетов будет не шесть бюллетеней на каждого избирателя, а четыре.

В облизбиркоме пояснили, что у всех местных советов должно хватить времени на принятие нормативных актов (порядок формирования конкурсной комиссии, требования к кандидатам и так далее). Выборы должны назначаться не ранее, чем за 90 и не позднее, чем за 80 дней до дня голосования, то есть в данном случае с 14 по 24 июня. К этому времени областной закон уже должен вступить в силу.

Илья Рогов, Евгений Мездриков