«Аплодисменты заглушают любые вопли с мест»: Абалаков о развитии агломерации в Новосибирске

© Кирилл Канин. Александр Абалаков

Депутат Госдумы РФ Александр Абалаков, которому не дали выступить на конференции «Развитие городских агломераций России: проекты и эффекты», на страницах Тайги.инфо обсуждает, нужна ли Новосибирску очередная «кампанейщина» и насколько успешно соседи строят городские проекты.

Давайте разделим две трактовки понятия «агломерация». С одной стороны — это результат естественной концентрации населения и экономической активности вокруг крупных городов, с другой — итог очередной кампанейщины, инициированной правительством России в 2010 году. Именно правительством, а не законодательной властью, поскольку до сих пор не принят закон об агломерациях, нет даже внятного законопроекта. Более того, ликвидировано даже министерство, которому было поручено заниматься городскими агломерациями — Министерство регионального развития.

С тех пор существует два списка городских агломераций. Один принадлежит пропавшему министерству, второй — приближенному к власти Центру «Северо-Запад». Ни в том, ни в другом списке нет Новосибирской агломерации.

И это неправильно. Новосибирск сам по себе уже является агломерацией, складывавшейся как ряд самостоятельных поселенческих и экономических центров. Город появился как поселок строителей моста через Обь на основе сел Кривощеково, Вертки и Бугры. Ленинский район города появился как поселок завода Сибкомбайн, Калининский — как поселок Завода химконцентратов, Дзержинский — как поселок завода имени Чкалова. Советский район появился благодаря Академгородку и поселку гидростроителей.

Первомайский район длительное время был вообще самостоятельным городом Эйхе со своим бюджетом. Относительно недавно в Новосибирск был включен поселок Пашино, у которого даже нет общей границы с остальной частью города.

В этом плане, если Новосибирск уже по факту агломерация, то у кого больше опыт развития агломерационным развитием? Опыт интеграции разрозненных поселков в единое целое? У города или области? Ответ очевиден.

Более того, совершенно естественно, что инициатива по разработке Схемы территориального планирования Новосибирской агломерации исходило от тогдашнего мэра Владимира Филипповича Городецкого, за что мы все должны быть ему благодарны. Несмотря на то, что мы включились в очередную кампанию, агломерации — дело необходимое.

Было недопустимо принимать решения о выносе части предприятий за пределы города, не прорабатывая вопрос о том, где они они будут располагаться. А именно такие решения и заложены в действующем Генеральном плане развития Новосибирска, который был принят заксобранием в 2007 году. И что мы имеем? Мы выдавили из центра города жиркомбинат, не подготовив для него новой площадки, даже не обсуждая этот вопрос. И жиркомбинат взял и нашел себе площадку на Клещихе, там, откуда на Новосибирск чаще всего дует ветер. Теперь, вместо того, чтобы запахи от жиркомбината доставались Центральному и Дзержинскому районам, они будут распространяться по всему городу.

Даже со времени принятия и оплаты Схемы Новосибирской агломерации прошло уже несколько лет. Реальных дел за этим не последовало. На бумаге все выглядит красиво, но продвижения нет. Где они, реализуемые проекты? Зачем тратить деньги на проекты, проектировать то, что не будет реализовано? Все это как-то не по-советски.

Нужно учитывать, что нереализованные проекты превращаются в ничто, стареют. Появляются новые строительные материалы, новые технологические процессы, новое оборудование. Показательный пример. В здании президиума Сибирского отделения Академии наук по проспекту Лаврентьева, 17, решили установить лифт спустя десятки лет после строительства здания. Сюрпризом для ученых оказалось, что предусмотренные проектом лифты уже не выпускаются. И пришлось им ломать стенки шахты, чтобы установить современный лифт.

Инвестиционные проекты нужны впритирку к времени их реализации. Принимать проекты и откладывать их в ожидании финансирования до поры до времени неразумно. Из-за того, что у нас нет денег, технический прогресс не остановится. Заблаговременное проектирование про запас — пустая трата средств.

Но вернемся к собственно агломерации. В мире существуют разные способы организационного их оформления. Самым кардинальным является расширение границ мегаполиса, включение пригородов в городскую черту. Есть положительный пример. Это — Монреаль (Канада). Самый мягкий вариант — управление агломерацией через личные дружеские связи глав муниципалитетов. Пример — гольф-клуб мэров агломерации Остин, столицы штата Техас. Численность жителей — 800 тысяч. Там просто собираются главы и договариваются между собой без протокола. Договоренности за накрытым столом соблюдаются неукоснительно. Этот вариант для нас был бы вообще идеальным, если бы не привычка не уважать себя и свои устные обязательства.

Красноярская агломерация в организационном плане представляет собой не только межмуниципальное соглашение, нои хозяйственную организацию «Красноярск 2020». Барнаульская агломерация — это городской округ и самостоятельный орган управления — Дирекция агломерации.

Я уже упоминал, что Новосибирск — сам по себе уже агломерация. Хотя бы потому, что есть Пашино — анклав, отделенный от него. Одновременно Новосибирск имеет общие границы с городами Бердск и Обь. То, что происходит на этих границах, проекты, которые пересекают эту границу — дело парных договоренностей мэрий этих городов. Зачем привлекать к решению дел на границе Новосибирска и Оби руководителей Бердска? Как наблюдателя, может быть. Но тут третий лишний.

Новосибирск — самое крупное муниципальное образование России. Это имеет свои плюсы и минусы. Минус — сложность управления. Но очевидный плюс в том, что он объективно является центром притяжения окружающих его территорий.

Фактическое руководство агломерацией со стороны мэрии Новосибирска уже предопределено соотношением областного центра и остальной частью агломерации. Но это руководство должно строиться на основе взаимодействия между муниципалитетами, входящими в агломерацию. Недопустим диктат со стороны мэрии областного центра по отношению к равноправным с ней органы другим муниципалитетам. Но тем более недопустим диктат над муниципалитетами со стороны субъекта Федерации. Это было бы прямым нарушением действующего законодательства. Именно этим, в частности, объясняется и то, что отсутствует федеральный закон об агломерациях. Принятый в том духе, что межмуниципальными проектами буде руководить субъект, подорвал бы основы российского законодательства и даже некоторые положения Конституции России.

Приведу конкретный пример, чтобы пояснить мою мысль. Сотни тысяч жителей Новосибирска отдыхают на берегах Обского водохранилища как внутри городской черты, так и за ее пределами. Они оставляют за собой мусор, который делает этот отдых непривлекательнее с каждым годом. Нужно этот мусор собирать и увозить. Причем тут область? Нужно просто договориться мэрии Новосибирска с мэрией Бердска, с администрациями Искитимского и Ордынского районов, как распределить затраты и кто за что отвечает. Зачем обращаться к барину, который их рассудит? Лишь при дефиците собственных средств они вынуждены будут обратиться на уровень субъекта РФ с ходатайством о софинансировании.

Агломерация — это школа горизонтальных связей. Вмешательство в нее сверху губит основное политическое достоинство городских агломераций — умение договариваться с соседями. В особенности, если такое вмешательство предусматривается изначально, локальными нормативными документами.

В процессе работы над Схемой территориального планирования Новосибирской агломерации мэрия заняла жесткую позицию, связывая создание агломерации с расширением границ города, переносом городской черты. Если бы тогда разработчики Схемы пошли у мэрии на поводу, то город сейчас бы простирался от границ с Томской и Кемеровской областями до Черепаново и Коченево.

Если и сейчас городом управлять непросто, то тогда бы эффективное оперативное управление вообще бы стало невозможным. По этой причине незыблемость административных границ должна соблюдаться неукоснительно.

Есть в России агломерации полицентрические, например, Самарская, Новокузнецкая, Тульская или Иркутская. Есть и двухъядерные агломерации типа Вологодско-Череповецкой или Абаканско-Черногорской. Но основная часть российских городских агломераций — моноцентрическая. При этом в нашей стране нет более моноцентричных агломераций, чем Новосибирская. Это — объективное обстоятельство, которое невозможно оспаривать. По этой причине роль областного центра в Новосибирской агломерации объективно должна быть выше, чем в среднем по городским агломерациям России.

Ядро городской агломерации в среднем по России составляет примерно 70%. Применительно к Новосибирской агломерации оно равно 80%. Давайте отодвинем в сторону бюрократическую завесу и особенности налогообложения. В таком упрощенном варианте это соотношение означает, что четверо жителей города Новосибирска должны договориться с одним жителем пригорода о том, что нужно построить в первую очередь и за какие деньги. Понятно, что большинством голосов тут вопрос не решишь. Четверо должны уговорить пятого, учитывая его интересы. Одновременно нужно учитывать, что четверо налогоплательщиков разговаривают с одним, и в общем случае их вклад в бюджеты всех уровней в четыре раза больше.

Городская агломерация — это пакет межмуниципальных проектов. Нет проектов, объединяющих участников агломерации, она остается агломерацией только на бумаге. Что мы фактически и получили в Новосибирске. Есть соглашение о создании Новосибирской агломерации, есть многостраничная Схема территориального планирования, но в реальности-то ничего нет. Хотя бы для формальности создали Администрацию агломерации, как это сделано в Барнауле и в других сибирских городах, в Красноярске, например. Пусть бы эта администрация начала сбор муниципальных проектов или, хотя бы, предложений по ним. Можно было бы и без создания нового органа скомплектовать пакет межмуниципальных проектов и согласовать их с заинтересованными муниципалитетами. Но даже этого не сделано.

Остановлюсь еще на одной проблеме. Схема территориального планирования выполнялась Государственным институтом по проектированию городов — «Гипрогором» — в сотрудничестве с четырьмя организациями из Новосибирска. Несмотря на участие местных проектировщиков, Схема оказалась, во многом, книжной, оторванной от жизни, хотя и красивой по подаче.

Созданный в 30-е годы прошлого века институт занимался проектированием моногородов, городов при заводах. Эту же идею моногородов он провел и в Схеме территориального планирования Новосибирской агломерации, придумав три опорных точки: Наукополис, Аэросити и Южную строительно-производственную зону. Так сказать моногорода внутри агломерации. Как тут не вспомнить старую шутку, что хотели выпускать детские коляски, а все равно получается автомат Калашникова.

В этих внутренних моногородах есть и положительные, и отрицательные черты. О положительных говорилось много: привлекательность для инвесторов, имеющиеся предпосылки и так далее. По этой причине остановлюсь на отрицательных. Когда строился новосибирский Академгородок, такой же моногород, как и Первомайский район, и Пашино, как и поселки заводов Сибкомбайн и химконцентратов, предполагалось, что всю сферу обслуживания возьмут на себя вторые члены семей ученых. Что жена академика пойдет в официантки, а сын доктора наук — в сантехники. Но из этого замысла ничего не получилось. До четверти работоспособного населения Академгородка стали ездить в город Новосибирск на работу. Этим еще в советское время были заложены основы дорожных пробок современного Новосибирска в южном направлении. Сфера обслуживания Академгородка оказалась заполненной работниками из ближайших сел и поселков, а сыновья и дочери ученых стали ездить на работу по Бердскому шоссе.

Если решать проблемы агломерации не системно, мы будем повторять прежние ошибки. Область отчитается о создании Наукополиса, а город будет решать проблему, как до этого самого Наукополиса доехать. Область отчитается о создании Аэросити, а Обь останется думать, как расширять или дублировать улицу Станционную. Область отчитается за создание Южной строительно-производственной зоны, а муниципалитетам Новосибирска, Бердска и Искитима придется раскидывать мозгами, что же делать с безработицей, если на строительном рынке будет спад. Нет, чем ближе власть к насущным проблемам, тем больше в ее решениях реалий и меньше книжности.

Мы на эти грабли пока не наступили, только занесли ногу. Давайте не будем покорно ждать очередного удара по лбу. Решение проблемы Наукополиса — это совместное дело муниципалитетов Новосибирска, Кольцово, Краснообска и администрации Новосибирского района. Решение проблемы Аэросити — это совместное дело муниципалитетов Новосибирска и Оби, и также — администрации Новосибирского района. Решение проблемы Южной строительно-производственной зоны — это совместное дело муниципалитетов Новосибирска, Искитима и Бердска. Давайте дадим возможность муниципалитетам самостоятельно решать проблемы развития на их земле. Будет только лучше. Причина задержки в практической реализации замысла Новосибирской агломерации, на мой взгляд, в том, что она навязывается муниципалитетам сверху, как федеральная инициатива, которую нужно исполнять. Отсюда и хладнокровное отношение к ней. Дадите денег, будем что-то делать, не дадите — отсидим на очередном совещании, куда деваться.

Нужно, чтобы дело Новосибирской агломерации стало частью осознанной деятельности депутатов и органов исполнительной власти на местах. Чтобы пакет межмуниципальных проектов, то есть сама суть агломерации, складывался органично, как отклик на потребности жителей агломерации и местных властных структур, до которых эти потребности доведены. Кто-нибудь спрашивал жителей города Обь, хотят ли они жить в Аэросити, но сохранять отсутствие единой сети теплоснабжения и полгорода с выгребными ямами вместо канализации.

Сейчас Новосибирская агломерация — это элемент взаимоотношений областного уровня с федеральным. Муниципалитеты в этой игре центра и региона присутствуют постольку-поскольку, скорее как пассивные наблюдатели, чем как активные участники. Нелепость этой ситуации осознается и на уровне субъекта РФ. На этом уровне фактически отказались навязывать муниципалитетам Наукополис, Аэросити и Южную строительно-производственную зону.

Обратимся к постановлению правительства региона от 28 апреля 2014 года №186-п «Об утверждении схемы территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области». В приложениях к этому постановлению есть семь карт, ссылка на неприложенный к данному постановлению текст СТП и список (внимание!!!) 796 инвестиционных проектов в Новосибирске и вокруг него. Причем 79% проектов — это ЖКХ и социальная сфера; транспорт, дороги и МЧС — 15%; и только 6% проектов относятся к промышленности и сельскому хозяйству.

Характерно, что все эти проекты существовали независимо и задолго до разработки Схемы территориального планирования Новосибирской агломерации. Они были и остаются пожеланиями муниципалитетов, полученных методом опроса. Следовательно, главными субъектами развития Новосибирской агломерации объективно являются муниципалитеты.

Мне хотелось бы обратиться к депутатам областного Законодательного собрания. Когда вы утверждали эти почти 800 «хотелок», вы на что рассчитывали? Что придет Улюкаев, прослезится такому количеству проектов и отстегнет нужную суммуна ЖКХ и социальную сферу. Ну или хотя бы на сотню этих проектов? Или, хотя бы на пару-другую? Просто поражаюсь такой политической наивности. Из того, что вы нечто утвердили, никто не полезет в карман, даже вы сами. У вас ведь даже затраты по проектам отсутствуют! Конечно, 796 заведомо не финансируемых проектов — это вопль, но кто его услышит?! Саммит, олимпиада, футбол — аплодисменты заглушают надежно любые вопли с мест. Еще что-нибудь придумают.

Вместе с тем, список таких пожеланий муниципалитетов составлять полезно, но зачем его утверждать, да еще под видом идеи Новосибирской агломерации! Из этого интересного казуса можно сделать два вывода. Первый — что нас продолжают втягивать в процесс выпрашивания средств у федерального центра, хотя большинство из нас (да, наверное, и большинство областных депутатов) понимает, что это безуспешно, хоть прикрывайся ширмой агломерации, хоть не прикрывайся. Или вы думаете, что утверждение списка на уровне области добавляет к просьбе денег у Москвы какие-то аргументы? Жалобнее получается, что ли? А может, более требовательно? Смешно и то, и другое.

И второй вывод, даже более принципиальный — что только предложения муниципалитетов и составляют существо Новосибирской агломерации, только их объединение в межмуниципальные проекты. Это объективно показано постановлением правительства Новосибирской области №186. Список, не к месту утвержденный этим документом, может стать хорошим отправным пунктом для работы, хотя все еще пока еще бумажной.

Но не все агломерации России остались на уровне замыслов и гор бумаг. Активно работает Красноярская агломерация. Даже у нашего ближайшего соседа (существенно меньшей, чем наша), Барнаульской агломерации — есть набор межмуниципальных проектов, который последовательно ими реализуется: троллейбусная линия от Барнаула до Новоалтайска, единая система уборки и хранения твердых бытовых отходов, перекрестная стажировка муниципальных служащих и так далее.

Поэтому, для того, чтобы вопрос с развитием Новосибирской агломерации перешел из состояния ленивой бумажной волокиты в некоторую стадию реальных и нужных проектов, я бы рекомендовал сформировать в составе мэрии Новосибирска Центр межмуниципальных связей и передать ему полномочия заключения межмуниципальных договоров. Этот Центр фактически и будет курировать межмуниципальные проекты, составляющие деловую основу любой агломерации. В особенности, если оно займется формированием пакета таких договоров на перспективу, учитывая идеи, заложенные в Схеме территориального планирования Новосибирской агломерации. За эту схему заплатили бешеные деньги и успокоились. Могли бы эти деньги просто передать в город, можно было бы практически что-то сделать.

А что же делать иначе, когда прошло три года и область агломерацией не занимается? Если дело у кого-то выпало из рук вследствие недальновидности или просто неохота, его даже отбирать не нужно. Место свободно. Работай, вот и всё.

Выступление Александра Абалакова, предоставленное Тайге.инфо