Алексей Мазур: Что могла бы сделать государственная власть России?

Ранее на эту тему:

Алексей Мазур: Главная проблема России

ТАЙГА.info публикует второй текст руководителя нашего аналитического отдела Алексея Мазура на глобальную тему общественно-политического кризиса в России и путях его преодоления.

Ответить на этот вопрос нелегко. Это путь, на котором уже многие поскользнулись. Проще всего вообразить себя царем или президентом и провести воображаемые реформы с воображаемыми чиновниками и народом. Реальность сложнее.

Прежде всего, надо понимать ограничения, которыми связана современная государственная российская власть. Она вынуждена оперировать гигантским неэффективным бюрократическим аппаратом, который к тому же насквозь коррумпирован.

Этот аппарат более-менее функционирует только в стабильном состоянии. Любые реформы и перестановки внутри тут же вызывают полный разлад работы, что приводит к весьма неприятным сбоям. Мало кто знает, что после проведения «административной реформы» в аппарате правительства РФ работа правительства была практически парализована на год. Всем памятны события связанные с печально известной «монетизацией льгот». Спонтанные массовые выступления льготников стали внешним проявлением кризиса управления. Но за кадром остались неспособность госаппарата сосчитать число льготников, неспособность федерального центра проконтролировать (и предугадать) действия региональных властей. Мы никогда не узнаем количество украденных на «монетизации» и «демонетизации» бюджетных денег. В результате на «монетизацию» было потрачено в разы больше средств, чем планировалось.

Аналогичные результаты ожидают любую реформу – армии, ЖКХ, электроэнергетики (эта реформа уже должна была завершаться, но ее так и не рискнули начать). Широко разрекламированные национальные проекты хороши тем, что нет ни сроков, ни четких критериев выполнения. Все остальные реформы «отодвигают» на 2008-й год и позже – когда будет решена проблема преемственности власти. Раньше страшно.

Почему российский государственный аппарат функционирует именно так? Практически любой чиновник в правительстве и на местах любую реформу и новый закон рассматривает только под одним углом – увеличатся или уменьшатся возможности для воровства и взяточничества. Конечно, слова «любой чиновник» - преувеличение, правильнее было бы сказать «большинство чиновников на постах, на которых можно воровать и брать взятки». Таких чиновников вполне достаточно для того, чтобы определять качество государственного управления.

Если реформа или законопроект увеличивают возможности казнокрадства и взяточничества, чиновники их продвигают «на ура». Если возможностей становится меньше – саботируют. Возникает влиятельное лобби, которое в любой «хороший» законопроект «протаскивает» поправки и исключения, полностью выхолащивающие идеи «реформаторов». На местах же многие законы не выполняются в принципе.

Чтоб не быть голословным, приведу пример: в новом Жилищном Кодексе РФ много говорится о форме организации жильцов, о способах выбора формы обслуживания дома. Но в виде исключения вставлен пункт о том, что если жильцы таки не сорганизуются, то решения за них примет муниципалитет. Нетрудно догадаться, что более 90% домов будут «прибраны к управлению» именно по этому «исключению». Муниципалитеты с одной стороны палец о палец не ударили, чтобы объяснить жильцам их новые права (и возможности), а с другой – рапортуют наверх о полной готовности. В Новосибирске уже началась массовая передача домов в управление по невнятным конкурсам, проводимым мэрией, хотя по ЖК РФ эти конкурсы должны начаться только после 1 марта 2006-го года и проводиться в порядке, определенном правительством РФ. А ведь реформа ЖКХ потенциально куда взрывоопаснее «монетизации».

Кроме того, что высшая государственная власть вынуждена руководить страной через этот гигантский «непробиваемый» аппарат, она еще испытывает чудовищный кадровый голод. Где взять человека, который устоит от взятки в десятки-сотни миллионов долларов? Именно такова «цена» многих вопросов.

Тем более что вопрос не в одноразовой «взятке» - речь идет об изощренной системе связей и обязательств, которыми обрастает любой человек, попавший «наверх». Кроме чемоданчика с деньгами есть еще угрозы семье и детям, съемки в банях и специально подосланные девочки.

Когда вы осмыслите это, возможно, начнете с большим пониманием относиться к Путину и его нерешительности. И поймете, насколько непрост вопрос, что должна делать государственная власть и сколь наивны надежды тех, кто полагает, что простая смена «верхов» решит проблемы России.

Я разделю свой ответ на вопрос, вынесенный в заголовок, на две части. В первой ограничусь общими, но спорными соображениями. Во второй рискну предложить несколько конкретных, а потому еще более спорных мер.

Одно из общих соображений логически вытекает из вышесказанного. В первую очередь менять надо саму систему государственного управления. Менять не путем пересадки чиновников из кресла в кресло и смены схем субординации. Менять надо на более глубоком уровне, в каком-то смысле духовном.

Есть такое понятие – культура производства. Если работники предприятия привыкли забивать болты кувалдой, бесполезно пытаться исправить дело на уровне чертежей. Существует мнение, что отечественный автопром можно сделать конкурентоспособным, только закрыв ВАЗ, ГАЗ и УАЗ, и запретив сотрудникам этих заводов работать в автомобильной промышленности. Один милиционер говорил мне, что сделать милицию «нормальной» можно, только поголовно уволив всех милиционеров и набрав новых. То же самое можно было бы сказать и про российских чиновников. России требуется смена культуры управления.

Однако мгновенная замена всех чиновников невозможна. Где взять новых? Как избежать хаоса в «переходный период»? Те, кто знаком с реальной историей 20-х годов 20-го века, знает, какую цену заплатила Россия за простую некомпетентность «новых чиновников». Швондеры, домкомы и разруха – это не выдумки Булгакова.

По-видимому, потребуется постепенная смена «стиля управления», возможно, сначала в ключевых областях, потом во всем госаппарате.

Государственной власти, если она действительно дорожит социальной стабильностью, не следует пытаться проводить какие-либо значимые реформы, используя существующий госаппарат. Реформы ЖКХ, местного самоуправления и энергетики могут еще подождать – бюджетного профицита и стабилизационного фонда вполне хватит на «затыкание дыр».

Итак, речь пойдет о способах изменения «правящего слоя» и его взаимоотношения с народом, о создании «национальной элиты». Предполагается, что несколько сотен честных и толковых управленцев в России можно найти и сейчас. Большой кадровый резерв состоит еще в том, что многие, кто уже «втянулся» в коррупцию, могут работать честно, если поверят, что это всерьез. Также можно привлекать в качестве менеджеров иностранцев. Петр I использовал их, пока не воспитал русскую смену.

Еще одно общее соображение состоит в том, что ни местное самоуправление, ни гражданское общество в его нынешнем понимании не заменят собой национальной элиты. Местное самоуправление выдвигает местные интересы, которые не всегда соответствуют национальным. Многие помнят блок-посты на въездах в города, собирающие «налог» с въезжающих машин. Под гражданским обществом у нас понимается объединением людей, отстаивающих свои права (личные или групповые). Однако победа групповых интересов легко может привести к распаду нации.

Теперь перейду к своим спорным предложениям. Прошу понимания того, что затрагиваю чрезвычайно сложный вопрос. Его решение его возможно только в ходе творческого эксперимента, постоянно корректируемого практикой.

Итак, предлагаю два проекта, которые, может быть, дадут ответы на следующие вопросы:

 Где взять новых чиновников?

 Как создать здоровую основу взаимоотношений между властью и народом, между элитой и обществом?

Где взять новых чиновников?

Повторюсь – предполагается, что несколько сотен честных, ответственных и компетентных управленцев у нас уже есть и этим проектом будут заниматься кто-то из них. В противном случае начинание бессмысленно.

Полагаю, что для создания новой управленческой элиты России нужно создать Корпус Государственной Службы. Это должен быть колледж, высшее учебное заведение и клан. Может быть, таких заведений должно быть несколько – для конкуренции.

Проблема в том, что стоит государству объявить: «будущая управленческая элита будет обучаться вот в этом учреждении», - как оно тут же будет забито сынками высокопоставленных чиновников. Места в нем начнут продаваться за взятки, и все закончится до того, как начнется.

Чтобы этого не произошло, потенциальные плюсы обучения и службы в Корпусе должны перевешиваться минусами.

Обучение и служба в Корпусе должны быть тяжелыми. Казарменное или полуказарменное положение, суровая дисциплина, кодекс чести. По завершении (или еще в ходе обучения) – обязательная служба в армии в качестве рядовых. После окончания обучения служба там, «куда пошлют». Сотрудник корпуса не принадлежит себе – он не может отказываться от направления на службу, обязан пройти службу в суровых местах (Чечня, Север, Дальний Восток).

Все, кто обучается в Корпусе Государственной Службы, должны понимать – они зерно новой России, они не такие, как остальные госслужащие, они набраны именно для того, чтобы исправить ситуацию, устранить коррупцию. Они должны иметь общий дух и быть готовы противостоять любому давлению и угрозам. Они должны иметь корпоративную честь и не знать большего позора, чем изгнание из Корпуса.

Обучающиеся в Корпусе должны посылаться на практику в различные государственные и муниципальные учреждения (каждый по своему профилю). В результате практики они должны приобрести представление, как функционирует госучреждение в данный момент. В идеале они должны готовить предложения по исправлению тех или иных государственных институтов. Отчеты и предложения аккумулируются и анализируются в Корпусе. Те, кто был уличен в недостойном поведении или заподозрен в коррупции, изгоняются из Корпуса. По-видимому, на членов в Корпусе не должна распространяться презумпция невиновности.

Через десять лет после начала работы Корпуса государственная власть будет иметь достаточное количество честных, ответственных и компетентных управленцев.
Повторюсь – если членство в Корпусе не будет отягощено суровостью службы, избежать его коррумпированности не удастся.

Есть и другая опасность – «советские методы воспитания». В армейских (и не только армейских) учреждениях в учениках воспитывается беспрекословное подчинение, а так же практикуется унижение человеческого достоинства. Если подобные методы «воспитания» будут практиковаться в Корпусе Гражданской Службы – начинание будет не только бессмысленно, но и вредно. Вышедший из Корпуса Гражданской Службы должен уметь действовать самостоятельно, и не только не бояться своего начальства, но и действовать вопреки ему, если считает, что того требуют государственные интересы. Только так удастся создать жизнеспособный государственный организм. Люди-винтики не оправдали себя, они уже показали, что быстро ржавеют.

Создание Корпуса Государственной Службы – задача чрезвычайной сложности. Ее могут погубить ложь или корысть. Именно поэтому имеет смысл создания нескольких учебных заведений Корпуса – для успешного завершения дела будет достаточно, чтобы получилось хотя бы в одном.

Эта работа рассчитана на долгий срок и не принесет быстрых плодов. Однако быстрых плодов мы уже в полной мере вкусили в 90-х годах.

Как создать здоровую основу взаимоотношений между властью и народом?

Какая бы совершенная система управления не была создана «сверху», невозможно «сверху» эффективно управлять каждым поселком, улицей, домом, милиционером, кочегаром и т.д. России необходимо эффективное местное самоуправление.

Важность местного самоуправления или «земства» еще и в вовлечении в управление государством «рядовых граждан», которые сейчас полностью оторваны от власти. Путь от «бессловесного стада» в «национальную элиту» проходит через три ступени: сначала надо научиться отстаивать свои собственные права, потом – добиваться своих групповых интересов, и как высшая стадия гражданственности – осознание общенациональных интересов и бескорыстная борьба за них. Можно назвать еще и общечеловеческие ценности. К сожалению, их апологеты сильно подорвали авторитет этих ценностей тем, что пытались «внедрить» их в общественное сознание, минуя остальные, а иногда даже им противопоставляя.

Сегодня в России групповые интересы эффективно преследуют только чиновничье-олигархические кланы и организованные бандитские группы. Между «простым народом» и любым уровнем власти существует непреодоленная «пропасть», через которую в одну сторону щедро сыпется предвыборная демагогия, а в другую поступают «голоса» в виде галочек на бюллетенях. Никакой «передачи интересов» или другой формы самоорганизации не происходит.

К сожалению, эту «пропасть» не удается преодолеть ни на одном уровне выборов. Даже в небольших поселках, где все друг друга знают, власть и население существуют в «параллельных мирах». Это обстоятельство обрекает на неудачу предполагаемую реформу местного самоуправления. Вместо передачи ответственности «вниз» мы получим тотальное воровство и разруху. Никакого гражданского контроля не возникнет.

Как и в случае с государственным аппаратом, задача построения здоровой избирательной системы гораздо сложнее, чем выглядит на первый взгляд. Попробуйте придумать любую систему выборов, а потом представьте, как поведет себя средний «россиянин» в этой системе, когда столкнется с подкупом и «административным ресурсом». Представьте себе многочисленных политтехнологов, которые начнут «пристраивать» новую систему выборов на службу коррумпированному аппарату и подумайте, что останется от ваших благих намерений.

Новая избирательная система должна учитывать привычки и особенности русского народа, его менталитет. В чем же состоит этот менталитет, вернее, та его часть, которая имеет отношение к избирательной систем?

Первое – русский человек не вдается в детали. Он не станет проверять власть «по мелочам», он не будет ловить за руку и «следить в оба». У него двоичная система оценки «верю - не верю».

Второе – русский человек может долго терпеть. Даже если он «не верит», это долго может не приводить к каким-либо действиям с его стороны. Однако когда терпение кончается, протест может быть выражен в весьма резких формах (в этом – механизм «русского бунта»).

Третье – русский человек не разбирается в идеологиях и программах. Он верит в человека, а не в идею. И он способен отличить при личном общении – верит ли сам человек, в то, что говорит. Это, пожалуй, единственное положительное качество русского менталитета с точки зрения «демократического процесса».

Необходима смена избирательной системы России. Сначала – на местном уровне, потом – на федеральном.

Предлагаю избирательную систему, в которой нет общего голосования как такого. Каждый избиратель может вступить в объединение избирателей (корпорацию, общину, круг) или создать с другими избирателями новую корпорацию (будем так называть объединения избирателей). В день голосования представители каждой корпорации отдают голоса всей корпорации тем или иным кандидатам (можно – разным, если внутри корпорации есть разногласия). Внутренняя жизнь корпораций никак не регламентируется, кроме того, что ко дню выборов каждая корпорация должна определить своих полномочных представителей. Но свято должно соблюдаться право избирателя на переход в другую корпорацию или создание новой корпорации.

Право свободного перехода избирателей и отсутствие ограничений на создание новых избирательных корпораций приведет к жесткой конкуренции между ними. Стоит избирателю почувствовать себя ущемленным или обманутым, как он перейдет в другую корпорацию и унесет туда свой голос.

Такое устройство избирательной системы, наиболее соответствует «русскому менталитету».

Среднему избирателю придется делать выбор «один раз». Он выбирает людей, которым доверяет, и отдает им свой голос (по принципу «верю – не верю»). Однако, если он придет к выводу, что его обманывают, рано или поздно он «взбунтуется» и перейдет в другую корпорацию. Тем самым мы переносим «русский бунт» из всего государство в целом в отдельные корпорации избирателей. Что для государства может быть смертельным ударом, для системы корпораций – здоровый процесс конкурентной борьбы.

Как поведет себя коррумпированная система в такой избирательной системе? Скорее всего, часть корпораций станет скупать избирателей. Однако будут и «здоровые» корпорации. С течением времени «продажные» корпорации столкнутся с тем, что состоять в них станет стыдно, и уж точно не будет желающих состоять в них «задаром». Заметьте – сейчас ведь никто не афиширует, что продает свой голос на выборах. А в системе избирательных корпораций членство в некоторых из них будет равносильно подобному признанию.

Руководство же избирательных корпораций образует ту самую недостающую прослойку, мостик между властью и простыми избирателями. Сегодня эту функцию пытаются возложить на партийные структуры. Но посредник работает на того, от кого зависит. Партийные структуры зависят от политиков (не буду повторяться об их качествах). Руководство избирательной корпорации зависит от избирателей, которые могут уйти к другим, если им что-то не понравится.

Алексей Мазур, ТАЙГА.info