Депутат Андрей Макаров - самый эффективный законодатель по версии журнала "SmartMoney"

Медвежьи услуги
SmartMoney посчитал лучших лоббистов “Единой России”

Внешнеполитическое лицо Государственной думы, Константин Косачев, — образец депутатской лаконичности. За два с половиной года, в течение которых он председательствует в комитете по международным делам, депутат поставил свою подпись всего под одним законопроектом, хотя и скандальным. Косачев был среди тех, кто провел через Думу закон о некоммерческих организациях (НКО), благодаря которому у властей появилась возможность фильтровать иностранные вливания в российскую политическую и общественную жизнь. Сам депутат объясняет этот парадокс тем, что законопроекты о ратификации международных соглашений в Думу вносит правительство, а отвлекаться на “непрофильную” работу он не хочет из-за нехватки времени. Для закона об НКО он сделал исключение в силу значимости темы.

На первый взгляд деятельность Косачева отлично согласуется с имиджем нынешней Думы, которую называют карманной и сравнивают с инструментом по штамповке законопроектов, спущенных сверху. Такой взгляд на нижнюю палату поверхностен, убежден автор книги “Практика лоббизма в Государственной думе” и хозяин портала www.lobbing.ru Павел Толстых. Не зря же заместители Косачева активно лоббируют интересы спортсменов-профессионалов, заставляют страховщиков раскрывать свои доходы по ОСАГО и пытаются распространить “дедушкину оговорку” на все инвестиционные проекты. Под прикрытием мифа об андроидах-государственниках в четвертой Думе процветает нормальный лоббизм, а мнимые андроиды вовсю пользуются правом законодательной инициативы.

В этом виде спорта есть свои чемпионы и аутсайдеры. взвесил законотворческие достижения депутатов и получил первую двадцатку думских писателей.

TOP-20

“Если лоббистская деятельность не видна, это не значит, что ее нет”, — уверен председатель Комитета по собственности Виктор Плескачевский, чемпион IV Госдумы по количеству проведенных через нее законопроектов. В кабинете Плескачевского есть свой красный уголок: полка с подписанными президентом законами, которые депутат вносил в Думу — один или в компании с коллегами. Собирать эту коллекцию Плескачевский начал года полтора назад, поэтому здесь всего 19 папок в красном переплете вместо 35.

Самых “пробивных” законотворцев Госдумы IV созыва, то есть депутатов, чьи инициативы становились законами чаще других, мы искали при помощи автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (asozd.duma.gov.ru). О законотворческой эффективности депутатов можно судить по отношению числа принятых законопроектов к числу внесенных. По этому показателю абсолютный лидер нынешней Думы — Андрей Макаров, чей кпд даже выше, чем у спикера Думы Бориса Грызлова: 89% против 86%. Для сравнения: кпд среднестатистического депутата-“единоросса” — 33%.

При определении двадцатки лучших лоббистов мы не учитывали такие виды депутатской активности, как личные и парламентские запросы, а также проекты думских постановлений. Эти инструменты часто используются лоббистами, чтобы привлечь внимание к той или иной проблеме, но конечного результата они не гарантируют. Мы также оставили за скобками огромный пласт законотворчества — поправки, вносимые в проекты законов между первым и вторым чтением с целью в последний момент подкорректировать неудобные кому-то новые правила игры. Это высший пилотаж лоббизма.

В двадцатке самых эффективных законотворцев — исключительно члены фракции “Единой России”. 90% игроков “высшей лиги” входят в руководство фракции, палаты или комитетов. 75% заседают в Думе не меньше семи лет. Как и в любой уважающей себя структуре власти, в двадцатке нашлось место для выходцев из спецслужб — бывшего разведчика Валерия Богомолова и питерского чекиста Юрия Волкова.

Впрочем, обладателям просторных кабинетов в Госдуме законотворческий успех отнюдь не гарантирован. Если вошедшие в Top-20 “единороссы” проводят в среднем по 11 законопроектов в год с кпд 64,45%, то у первых вице-спикеров Любови Слиски и Олега Морозова “выработка” куда ниже: 4 (44,4%) и 3 (33,3%) соответственно. Из 29 председателей думских комитетов в двадцатку вошли всего шесть, а их средняя результативность не превышает 43%. Провести больше пяти проектов в Думе этого созыва удалось лишь 28% председателей комитетов. Председателям образовательного и экологического комитетов Николаю Булаеву и Владимиру Грачеву и вовсе не удалось добиться поддержки своих инициатив. Возможно, это и к лучшему: единственный законопроект главного думского эколога должен был разрешить сдачу в аренду участков леса для поиска полезных ископаемых.

ЛОББИСТАМИ НЕ РОЖДАЮТСЯ

“Сергей Иванович, ну вы побойтесь Бога!.. Это депутат Дубов провоцирует на такие вещи… Такого еще не было, когда докладчику дают ЦУ по телефону”, — негодовал Геннадий Селезнев, председательствовавший на пленарном заседании Думы 14 мая 2003 г. Спикера вывел из себя коммунист Сергей Штогрин, который защищал законопроект, поставивший крест на режиме СРП. Суть внесенных им поправок Штогрин выяснял непосредственно на думской трибуне по мобильному телефону, который передал ему глава налогового комитета и совладелец ЮКОСа Владимир Дубов.

“В прежней Думе существовал негласный принцип: политические законы — это дело Кремля, — констатирует автор книги "История лоббизма в России" Алексей Любимов. — По остальным вопросам можно было дискутировать. Например, депутаты могли не соглашаться с мнением правительства о налогообложении ТЭК”. Мириться с этим Кремль заставляла неустойчивость парламентского большинства: чтобы гарантировать его, многое приходилось прощать не только четырем прокремлевским фракциям, но и другим депутатским объединениям.

В IV Думе вольница закончилась. Первый заслон от несанкционированного лоббизма — четыре группы внутри “Единой России”, которые возглавляют Олег Морозов, Владимир Пехтин, Владимир Катренко и Вячеслав Володин. Наименее организованной Толстых считает группу Морозова, куда стеклись одномандатники и “перебежчики” из других партий. Прежде чем вынести документ на согласование, его рассматривает совет морозовской группы, в который входят руководители фракции и комитетов. Такая же практика и у Катренко, только там в совет входят рядовые депутаты. У Володина до совета группы можно добраться через один из трех экспертных советов (экономический, социальный, государственно-правовой). Зато у Пехтина достаточно обсудить законопроект на собрании группы. Получив поддержку в группе, депутат может вынести вопрос на президиум фракции. Дальше бумага отправляется на Совет Думы, где решения принимаются почти автоматически.

Сам Морозов считает себя одним из самых эффективных лоббистов Госдумы. “Я лоббирую интересы избирателей, предприятий — "КамАЗа", например”, — говорит он. Лоббизм, по Морозову, штука полезная, “когда законы негативно сказываются на интересах отечественных производителей”, например, тормозя возмещение налога на добавленную стоимость экспортерам. Ключ к успеху — знание того, как принимаются решения в правительстве, и умение проникать в нужные кабинеты. “Неопытный лоббист напишет в Минэкономразвития бумагу с просьбой включить в инвестпрограмму объект X, опытный — сначала впишет его в бюджетную заявку региона, обеспечит положительные результаты экспертиз и заручится поддержкой профильного ведомства”. Не помешает и лично донести свою позицию до вице-премьера Александра Жукова, который подписывает заключение правительства.

ЦЕНА ВОПРОСА

22 апреля 1999 г. оперативники ФСБ задержали руководителя аппарата международного комитета Госдумы Владимира Трофимова во время получения $5000 от директора Российского института ядерных исследований за обещание лоббировать интересы ядерщиков. Трофимову было обещано еще столько же, но вместо $5000 он получил 9 лет лишения свободы. Члены IV Думы в один голос утверждают: лоббизм стал более цивилизованным, сейчас в моде не деньги, а убеждение. Правда, оно бывает разным. В прошлом году в питерском аэропорту у Плескачевского были изъяты патроны и граната. Как боеприпасы попали в его багаж, депутат не знает. Правоохранительные органы предложили пять версий, кому могла быть невыгодна позиция депутата. “Экономических интересов каждой из этих групп было бы достаточно, чтобы тебя убить, сказали мне тогда следователи”, — вспоминает Плескачевский.

“Господа, чем тратить деньги на взятки, подкуп и бесконечное мельтешение в коридорах Государственной думы, потратьте деньги на создание мощных экспертных советов”, — призывал членов РСПП глава комитета по экономической политике Валерий Драганов*. На экспертов и юристов тратились и страховые компании, признает член банковского комитета, президент Всероссийского союза страховщиков Александр Коваль, считающий своим главным достижением принятие закона об ОСАГО. Только за первые семь месяцев действия закона страховщики собрали 24 млрд руб. А в прошлом году они заработали $1 млрд: полисов ОСАГО продали на 54,1 млрд руб., а ущерб возместили на 26,4 млрд руб.

Противники закона утверждали, что на его лоббирование страховщики потратили $6 млн. Коваль уверяет, что это преувеличение. Впрочем, лоббистские бюджеты западных страховщиков вполне сравнимы с этими цифрами. По данным портала Political Money Line, который публикует лоббистские бюджеты мировых корпораций, в 2005 г. America's Health Insurance Plans (AHIP), объединяющая 1300 компаний по страхованию жизни, потратила на продвижение своих интересов $6,12 млн. В рейтинге Political Money Line AHIP — на 44-м месте из 200. Лидер списка — Американская ассоциация престарелых, которая тратит на лоббизм $36,3 млн.

Наши корпорации свои лоббистские бюджеты держат в тайне, но эффективность их использования заметна не только депутатам. Драганов вспоминает, как официальную публикацию, а значит, и вступление в силу уже подписанного президентом закона об ограничении розничной продажи и потребления пива в общественных местах чиновники задержали почти на месяц. А чтобы ввести в действие поправки в КОАП, вводившие для юридических лиц санкции за нарушение ограничений по продаже пива (от 200-300 МРОТ), депутатам понадобился почти год.

БРАКОВАННЫЕ ЛОББИСТЫ

Автор книги “Олигархи” Яков Паппэ насчитал в IV Думе 129 депутатов с опытом руководящей работы в бизнесе: 35 представляют интересы крупнейших бизнес-групп во власти, а 23 и сами известные бизнесмены.

Несмотря на внушительное представительство, законотворческих успехов деловое сообщество не добилось. Бывший гендиректор компании “Роснефть-Дагнефть” Гаджи Махачев в Госдуме IV созыва не инициировал ни одного законопроекта. Да и зачем, если интересы “Роснефти” защищает замглавы президентской администрации Игорь Сечин. Из 14 законопроектов, внесенных в Думу IV созыва зампредом Комитета по бюджету Иваном Саввиди, семья которого владеет фабрикой “Донской табак”, принят лишь один — поправки в Уголовный кодекс, позволяющие командованию воинской части осуществлять контроль за условно осужденными.

“Я еще год назад предлагал платить пособие на второго ребенка, только не 250 000 руб., как Путин, а 350 000 руб. Но законопроект завернул [вице-премьер] Жуков”, — вспоминает совладелец Национальной резервной корпорации Александр Лебедев, автор 11 законопроектов, ни один из которых не был принят. 100 млрд руб. в год, которые пришлось бы потратить из бюджета на поддержку семей, где рождается второй ребенок, могли стать неплохим подспорьем для бизнеса НРК, которая занимается и ипотекой, и строительством. “Ипотека может быть прибыльной, только если станет массовой”, — утверждает начальник отдела НРБ Наум Либкинд. А пособия за рождение второго ребенка, “привязанные” к покупке жилья, как раз и простимулируют этот рынок. Сделать жилье удачным предвыборным проектом государству будет непросто. А все потому, считает глава Комитета по промышленности Мартин Шаккум, что власть плохо слушала бизнес. Администрация президента настояла на том, чтобы земля под жилые дома распределялась только через аукционы — тому, кто больше заплатит за участок. Но у муниципалитетов нет денег на расселение и снос аварийного жилья. “Это всегда делалось за счет инвесторов. Именно поэтому сейчас участки практически не выделяются”, — негодует Шаккум.

УБЕЖДЕНИЕ С ПРИСТРАСТИЕМ

Председатель “Деловой России” Борис Титов убежден, что создавать свою группу в действующей Думе бизнесу нет смысла. “Нам выгоднее работать с депутатами из "Единой России". Вот только правительство часто оказывается сильнее”, — сердится он на Минфин, который отстоял “жесткий” вариант поправок в Налоговый кодекс. “Единороссы” Наталья Бурыкина и Андрей Макаров почти год бились с ведомством Алексея Кудрина, на совещании у главы президентской администрации Сергея Собянина вроде бы даже обо всем договорились, но так и не смогли выкорчевать из кодекса корни налогового произвола.

Силу чиновничьего лоббизма испытал на себе и Плескачевский, когда через его комитет шел законопроект, более чем в 10 раз сокращавший число лицензируемых видов деятельности. “Ходоки от министерств буквально врывались ко мне в кабинет и требовали оставить все как есть. Доходило до прямых угроз”, — вспоминает депутат. Но среди чиновников у Плескачевского есть не только враги, но и покровители. Компетенция его комитета на 80% пересекается с “поляной” Минэкономразвития. Процедура внесения законопроектов правительством сильно зарегламентирована, отмечает Плескачевский, и, чтобы ее обойти, министры обращаются с просьбой инициировать их рассмотрение к “своим” депутатам. Депутаты редко отказывают, ведь в этом — часть лоббистского успеха. Сегодня поможешь ты, завтра — тебе.

Кому вносить непопулярные законопроекты, решает фракция. “Кто-то же должен лечь на амбразуру”, — разводит руками первый зампред Комитета по экономической политике Юрий Медведев. Почему налоговый юрист Андрей Макаров, записавшийся в прошлом году в либеральное крыло “Единой России”, так активно отстаивал далеко не либеральные поправки в законы, регламентирующие деятельность НКО? Депутат не нашел времени, чтобы ответить на этот вопрос. Его коллеги называют практику внесения непопулярных законов “отработками”. Еще год назад она воспринималась как плата за свободу творчества. Но после отмены выборов по одномандатным округам “отрабатывать” приходится уже проходное место в предвыборных списках 2007 г.

Людмила Романова, "SmartMoney", 3 июля 2006 

ДВАДЦАТКА ЛУЧШИХ
КПД 68,6%
Виктор Плескачевский
Депутатский стаж 7 лет. Внес 51 законопроект, принято 35

КПД 58,9%
Владимир Пехтин
Депутатский стаж 7 лет. Внес 56 законопроектов, принято 33

КПД 50,8%
Геннадий Кулик
Депутатский стаж 11 лет. Внес 63 законопроекта, принято 32

КПД 53,4%
Валерий Драганов
Депутатский стаж 7 лет. Внес 58 законопроектов, принят 31

КПД 78,0%
Артур Чилингаров
Депутатский стаж 13 лет. Внес 37 законопроектов, принято 29

КПД 48,3%
Павел Крашенинников
Депутатский стаж 7 лет. Внес 60 законопроектов, принято 29

КПД 82,3%
Валерий Богомолов
Депутатский стаж 3 года. Внес 34 законопроекта, принято 28

КПД 73,7%
Вячеслав Володин
Депутатский стаж 7 лет. Внес 38 законопроектов, принято 28

КПД 71,8%
Евгений Богомольный
Депутатский стаж 3 года. Внес 39 законопроектов, принято 28

КПД 79,4%
Юрий Волков
Депутатский стаж 3 года. Внес 34 законопроекта, принято 27

КПД 65,9%
Наталья Бурыкина
Депутатский стаж 3 года. Внесла 41 законопроект, принято 27

КПД 65,9%
Мартин Шаккум
Депутатский стаж 7 лет. Внес 41 законопроект, принято 27

КПД 62,8%
Александр Тягунов
Депутатский стаж 7 лет. Внес 43 законопроекта, принято 27

КПД 55,1%
Владислав Резник
Депутатский стаж 7 лет. Внес 49 законопроектов, принято 27

КПД 78,8%
Ильдар Габдрахманов
Депутатский стаж 3 года. Внес 33 законопроекта, принято 26

КПД 76,5%
Валентин Лунцевич
Депутатский стаж 7 лет. Внес 34 законопроекта, принято 26

КПД 51,0%
Петр Шелищ
Депутатский стаж 13 лет. Внес 51 законопроект, принято 26

КПД 86,2%
Борис Грызлов
Депутатский стаж 7 лет. Внес 29 законопроектов, принято 25

КПД 88,9%
Андрей Макаров
Депутатский стаж 13 лет. Внес 27 законопроектов, принято 24

КПД 45,0%
Анатолий Аксаков
Депутатский стаж 7 лет. Внес 40 законопроектов, принято 18