Что задумал Путин? Башни должны быть одной высоты
Конституционная реформа затронет всю верхушку федеральной власти. Она и проводится именно ради ее устойчивости в условиях того, что обычных граждан фактически намеренно отодвинули от принятия решений на выборах, считает руководитель аналитического отдела Тайги.инфо Алексей Мазур.
Что будет с Россией из-за предложений президента Владимира Путина, по чьему пути он решил пойти и каковы контуры будущей системы власти в стране, рассуждает Алексей Мазур.
Все сходятся во мнении, что о предстоящей конституционной реформе и отставке правительства Дмитрия Медведева до оглашения послания президента не знал никто, кроме ближайшего окружения Путина. Сам Медведев знал, а вот его министры уже нет.
В нынешней политической системе Путин может поставить перед фактом всех — парламент, правящую партию, правительство, силовиков, судебную власть. И никто из них не то что не возразит, но даже не задаст вопроса перед тем, как горячо и безоговорочно поддержать. Поэтому вопрос «что задумал Путин?» становится более важным, чем «каков политический расклад в Государственной Думе». Какая разница, какой расклад, если партия, имеющая две трети голосов в парламенте, не произносит ни звука после отставки своего лидера с поста премьер-министра.
У меня есть некоторые досужие представления о том, что движет Владимиром Путиным, но о них ближе к концу текста. Сначала же несколько слов о прозвучавших в послании предложениях.
Нестыковки
Уже понятно, что предложения о конституционной реформе готовились впопыхах и всего несколькими людьми (возможно, самим Путиным), что объясняется повышенной секретностью (что знают трое — то знает свинья). Потому они содержат оплошности и противоречия.
«Поправки, которые нам предстоит обсуждать, не затрагивают фундаментальных основ Конституции, а значит, могут быть утверждены парламентом в рамках действующей процедуры и действующего закона через принятие соответствующих конституционных законов», — сказал Путин.
Расшифровываю, что это значит. В Конституции есть главы 1 (Основы конституционного строя), 2 (Права и свободы человека и гражданина) и 9 (Конституционные поправки и пересмотр Конституции), для изменения которых нужно собирать Конституционное собрание. Оно пишет проект новой Конституции, и этот проект выносится на всенародное голосование. Новая Конституция считается принятой, если на референдум пришло более половины избирателей и большинство из них проголосовали «за».
Закон о Конституционном собрании должно было принять Федеральное собрание, но так и не удосужилось за четверть века.
Собирать Конституционное собрание и проводить референдум по новой Конституции Путин не намерен. Он, правда, предложил провести «голосование граждан страны по всему пакету предложенных поправок» и по его итогам принять окончательное решение. Но голосование будет иметь рекомендательный характер и вообще не попадает под закон о выборах и и референдумах.
Поправки в остальные главы (3−8) может принимать Федеральное Собрание (Госдума плюс Совет Федерации), и они должны быть одобрены двумя третями субъектов федерации. Именно этот порядок имел в виду Путин в своем послании.
На данный момент «Единая Россия» имеет необходимые 2/3 в Госдуме, подконтрольные Совет Федерации и большинство субъектов РФ. То есть, никаких технических проблем по изменению глав 3−8 Конституции у Путина нет.
Но проблема состоит в том, что большая часть предложений все же касаются глав 1 и 2
1. Приоритет российских законов над международным правом
Владимир Путин: «Действительно, считаю, что пришло время внести в Основной закон страны некоторые изменения, которые прямо гарантируют приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве. Что это означает? Это означает буквально следующее: требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».
Конституция РФ, глава 1, ст. 15, ч. 4: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
2. Недопустимость двойного гражданства для ключевых должностей
Владимир Путин: «Главы субъектов Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Председатель Правительства, его заместители, федеральные министры, руководители иных федеральных органов, а также судьи не могут иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства».
Конституция РФ, глава 2, ст. 32:
«2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».
3. Единая система публичной власти
Владимир Путин: «Считаю необходимым закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами. При этом полномочия и реальные возможности местного самоуправления — самого близкого к людям уровня власти — могут и должны быть расширены и укреплены».
Конституция РФ, глава 1, ст. 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
4. Госсовет
Владимир Путин: «За прошедшее время Госсовет показал свою высокую эффективность, его рабочие группы обеспечивают профессиональное, всестороннее и качественное рассмотрение наиболее значимых для граждан и страны вопросов. Считаю целесообразным закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Государственного совета».
Конституция РФ, глава 1, ст. 11, ч.1: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».
Основное блюдо и гарнир
Многие уже отметили, что в послании Путина было роздано «всем сестрам по серьгам». Народу — маткапитал уже на первого ребенка и индексацию пенсий, силовикам — приоритет российских законов над международными, местным элитам — роль Госсовета, парламенту — согласование министров в правительству, Совету Федерации — консультации о назначении силовиков.
Такой гарнир нужен, чтобы «съели» и основное блюдо. Но в чем именно оно?
Очевидно, что не примат российских законов является главным. Россия и так исполняет только те международные законы, которые сама же и приняла. Запрет на двойное гражданство для ряда государственных должностей и так есть (но не всегда соблюдается).
Наверное, в «основном блюде» — будущая конфигурация федеральной власти. И тут вот что важно: в главе 1
А вот порядок формирования правительства поменять можно. И порядок избрания президента тоже. Вот тут и место Госсовета, может быть? Не орган власти, но коллегия выборщиков, например.
Получается, что сложности с 1-й и 2-й главами Конституции касаются только «гарнира», потому ими могут пожертвовать или переформулировать. Так что, скорее всего, Конституционного собрания и реального референдума по Конституции не будет. Хотя опытный сенатор Андрей Клишас мог бы за ночь написать нужный администрации президента проект закона о Конституционном Собрании, а Госдума — за день принять в трех чтениях.
Странные фразы в послании
Оппозиция уже однозначно трактует предложенные изменения в Конституцию как попытку навечно продлить правление Владимира Путина. Удивительное дело — ведь из этих предложений почти ничего непонятно, и они, как мы теперь увидели, содержат в себе противоречия.
Простой вопрос — какой пост предполагает занять Владимир Путин после 2024 года, если намерен сохранять власть вечно? Те самые аналитики, которые уверенно говорят об узурпации власти, не дают ответа. А ответ должен быть очевидным, если уже все предопределено.
Перед тем, как изложить свою версию, обращу внимание на то объяснение, которое дал сам Путин: «Поэтому при дальнейшем государственном строительстве перед нами стоят, казалось бы, прямо противоположные задачи, служат ориентиром ценности, которые могут на первый взгляд представляться несовместимыми. Что имею в виду? Мы должны создать систему прочную, надёжную, неуязвимую и по внешнему контуру абсолютно стабильную, безусловно, гарантирующую России независимость и суверенитет. В то же время систему внутри себя живую, гибкую, легко и своевременно, главное, меняющуюся в связи с тем, что происходит в мире, вокруг нас, а главное, в связи с развитием самого российского общества. Систему, обеспечивающую в том числе сменяемость тех, кто находится у власти или занимает высокое положение в других сферах. Такое обновление — неотъемлемое условие для прогрессивной эволюции общества и пусть не безошибочного, но стабильного развития, когда незыблемым остается главное — интересы России».
Согласитесь, довольно странно слышать из уст Владимира Путина, 20 лет находящегося на вершине власти в России, про обеспечение сменяемости власти. Он подчеркивает, что обновление — неотъемлемое условие для развития. Довольно странно вставлять в послание, посвященное вечной узурпации власти, тезис о необходимости ее сменяемости.
Другая странная фраза, которая, впрочем, остается для меня загадкой: «Но возникли и угрозы, причем угрозы такого масштаба, о которых никто раньше даже и не задумывался. А жаль, надо было бы подумать в свое время».
Я ожидал расшифровки — какие именно угрозы — но она не последовала. Может, речь идет об угрозе «монополярного мира», диктата США или глобальном потеплении. А может, о чем-то таком, что мы и не подозреваем. Понятно, что система власти, которую хочет Путин, будут пытаться выстроить в ответ на угрозы, как именно он их себе представляет.
Чего хочет Путин
Владимир Путин — не примитивный автократ того типа, который мы наблюдаем во многих странах востока или на просторах СНГ. Да, он спокойно относится ко многим проявлениям коррупции, расставляет на важнейшие государственные посты своих сослуживцев и друзей, а также не видит дурного в том, что многие из них стали миллиардерами.
Но в то же время есть существенное отличие «путинской системы» от «ельцинской», «украинской» (при разных президентах Украины) или азиатской. Позволяя российской элите обогащаться, Путин ограничивал ее в деле обирания простого народа. Он старался, чтобы богатели и те, и другие, пока общий пирог рос. Путин несколько «сдал» в этом вопросе только после 2014 года, когда пирог перестал расти, а рейтинги и так были высоки из-за присоединения Крыма. Путин занялся вопросами внешней политики, считая, что «внутри» России все более или менее нормально.
Еще раз сделаю оговорку — далее только мои предположения.
Где-то в 2013−14 годах для Владимира Путина стало важно, как именно он войдет в историю. До того его правление почти полностью отражало интересы правящего класса (если выражаться языком марксизма). Бюрократия и приближенные к ней олигархи процветали. И даже ограничения на грабеж народа были им на пользу, поскольку обеспечивали политическую стабильность (а то бы было «как на Украине»). В 2014 Путин начал реализовывать себя как «великого президента» (в его понимании «величия»). Это понимание скорее из XIX века (если не от «завещания Петра Великого»).
Присоединение Крыма, санкции США и Европы и частичная «деофшоризация» никак не могли соответствовать интересам российских элит, многие из которых жили на две или три страны, и имели там капиталы (и детей). Не факт, что это соответствовало интересам и простых граждан, но граждане были очень рады.
Что послужило причиной поворота? Думы о вечном, наверное. Независимо от состояния здоровья, Владимир Путин должен осознавать, что большая часть его правления уже позади. Что надо думать о той системе, которая будет после него. О своем политическом наследстве в широком смысле этого слова.
Возможно, это связано с какими-то проблемами со здоровьем.
Владимира Ленина, который был серьезно ранен и частично недееспособен, вопрос, как будет функционировать партия большевиков после него, волновал. Иосиф Сталин ушел из жизни неожиданно для себя (и соратников), чем вызвал нешуточную борьбу за власть (члены Политбюро ходили на заседание с оружием в портфеле). Так или иначе, 2020 год поставил Путина перед необходимостью взяться за внутренние дела.
Мы часто недооцениваем готовность людей говорить правду, когда они не опасаются за ответственность за нее. Замените в словах Путина «перед нами стоят задачи» на «передо мной стоят задачи», и вы получите примерное представление о том, что именно он сейчас думает, говоря про новую политическую систему.
И тогда мы имеем следующее:
1. Владимир Путин хочет, чтобы система была устойчивой, стабильной, и гарантирующей России суверенитет (это не новость).
2. Владимир Путин понимает, что системе нужны гибкость, развитие, а для этого нужна сменяемость власти и обновление (а вот это уже новость).
3. Путин предложил перераспределение полномочий, которое делает неясным ответ на вопрос «где центр силы». Полномочия президента ослаблены.
4. Путин отстранил «комфортное» правительство, возглавляемое его преданным и надежным соратником. И назначил премьер-министром человека, который считается самым результативным топ-менеджером ушедшего правительства.
Людей отодвинули от всех выборов
Очевидно, что Путин не доверяет массовому российскому избирателю. Пока его собственный рейтинг был высок, и пока не было явного потолка его собственного правления, технически не возникало необходимости отстранения народа от избрания президента. Но от всех других выборов народ был отодвинут настолько далеко, насколько позволяла Конституция (а точнее — ее трактовка администрацией президента). Практически все люди, принимающие решения, в России не избираются, а назначаются. Либо избираются на выхолощенных выборах с муниципальным фильтром. И даже те, кто избирается, могут быть сняты решением сверху.
Начальник — не тот, кто назначил (избрал) на должность, а тот, кто может снять. Какую же систему Путин может считать пригодной для России?
Полагаю, что он не кривил душой, когда говорил, что работает, как «раб на галерах». Диктаторы, автократы и просто большие начальники остаются на своих местах не потому, что им это нравится. Они остаются из чувства долга. Они понимают, что рядом нет никого, кто мог бы их заменить. Вот Дмитрий Медведев, доверь он ему страну, до чего бы ее довел? Одни слишком жадны, другие мелки, третьи — плохие политики. Некому доверить бразды. Что же делать?
Таким же вопросом когда-то задавался Ленин. Процитирую его «Письмо к съезду»:
«Я советовал бы очень предпринять на этом съезде ряд перемен в нашем политическом строе. Мне хочется поделиться с вами теми соображениями, которые я считаю наиболее важными.
В первую голову я ставлю увеличение числа членов ЦК до нескольких десятков или даже до сотни. Мне думается, что нашему аппарату грозили бы большие опасности на случай, если бы течение событий не было бы вполне благоприятно для нас (а на это мы рассчитывать не можем), — если бы мы не предприняли такой реформы.
Затем, я думаю предложить вниманию съезда придать законодательный характер на известных условиях решениям Госплана, идя в этом отношении навстречу товарищу Троцкому, до известной степени и на известных условиях. <…>
Такая реформа значительно увеличила бы прочность нашей партии и облегчила бы для нее борьбу среди враждебных государств, которая, по моему мнению, может и должна сильно обостриться в ближайшие годы. Мне думается, что устойчивость нашей партии благодаря такой мере выиграла бы в тысячу раз».
Чувствуете? «Устойчивость по внешнему контуру».
Далее Ленин перечисляет недостатки всех вождей партии (в первую очередь Сталина и Троцкого) и рекомендует ввести в ЦК 50−100 рабочих, что, по его мнению, позволит избежать раскола и придаст устойчивость ЦК.
А Путин предлагает закрепить в Конституции роль Госсовета (то есть, «ввести в ЦК» 50−100 губернаторов). Прорисовываются контуры «новой политической системы»:
1. Она полицентрична и «взаимоуравновешена».
2. Она состоит в основном из высшей бюрократии, которая уже сформирована Путиным (и, как он считает, разделяет его цели и задачи).
3. Предполагается регулярная сменяемость и обновление системы (но совершенно неясны механизмы этого обновления).
Где же место самого Путина в этой системе? А при полицентричности системы оно может быть, где угодно (или сбоку от нее). Авторитет Путина и его рейтинг среди избирателей сделают его слово решающим при принятии любых решений. Никто (ни президент, ни премьер, ни спикер Совфеда или Госдумы) не будут обладать достаточными полномочиями чтобы переподчинить себе всю систему при живом Путине.
Крайне маловероятно, чтобы, конструируя новую политическую систему, Путин полностью придумал ее из головы. Что могло послужить ему примером? Конечно же, это не «завещание Ленина». Совпадения здесь вызваны лишь схожестью некоторых обстоятельств (и в этом смысле провал завещания Ленина очень симптоматичен).
Какое государство построено на основе бюрократии и демонстрировало бы выдающиеся успехи? В каком государстве был (до недавнего времени) принцип регулярной сменяемости элит? Где голосование граждан значит очень мало?
Это Китай. Мое предположение — Владимир Путин из роли Мао Цзэдуна современной российской государственности решил перейти в роль Дэн Сяопина.
Что из этого получится
Попытки вывести саморегулируемую бюрократическую систему, как правило, заканчиваются провалом. Власть в конце концов «схлапывается» в одних руках. Собственно, ленинская попытка этим и закончилась. Даже китайская система, блестяще проработав 40 лет, «схлопнулась». Си Цзиньпин сосредоточил всю власть в своих руках и прервал традицию обновления власти каждые 10 лет.
Политическую систему делают не убеждения ее участников, а их привычки. Преемники Владимира Путина будут стараться себя вести, как Путин, а не как сказал Путин. Чтобы запустить «регулярную сменяемость», нужно не только уйти самому, но и обеспечить, как минимум, один цикл «сменяемости». Чтобы победить коррупцию нужно, как говорил Ли Куан Ю, посадить трех своих друзей. А не сказать преемнику, чтобы он посадил трех своих.
Настройка новой системы требует проб и ошибок. Никакая система, состоящая из живых людей, не ведет себя в точности так, как задумал архитектор. Тем более, что точного проекта еще нет, а первоначальный замысел будет подвергнут эрозии при подготовке и принятии поправок (и последующих согласований и утверждений).
Но ничего не предопределено. Я вот тоже полагал, что «транзит» сведется к тупой консервации существующего положения и очередному «закручиванию гаек». Но, похоже, ошибся тогда. А, может, и ошибаюсь теперь.
Скоро всё увидим.
Если Владимир Путин действительно решил выстроить полицентричную равновесную систему, нас ждет существенная перетряска силовиков. Они представляют собой самые выпирающие «башни», а в новой системе башни должны быть одной высоты.
(Уже после подготовки материала стало известно о смене
Путин дал старт конституционной реформе. Предыдущая завершилась вооруженным конфликтом