«Любого мэра можно привлечь по уголовной статье»: Александр Люлько о коррупционной системе муниципальной власти

06 Май 2013, 05:38

Александр Люлько о том, почему местные власти вымогают деньги у бизнеса, чему нужно поучиться в налоговом законодательстве США, что заставило новосибирскую мэрию отказаться от «прихода» General Motors, зачем нужно уменьшать городские районы и как сделать ненужными взятки чиновникам.

Депутат горсовета Новосибирска, советник председателя СО РАН Александр Люлько специально для Тайги.инфо написал статью «Наша система власти коррупционна по своей сути», поводом для которой стал арест мэра Бердска Ильи Потапова по подозрению в получении взятки. 

Автор описывает существующую систему местного управления и налоговое законодательство в России, доказывая, что они неэффективны и возлагают на мэров невыполнимые обязательства, поэтому практика вымогательства денег у предпринимателей оказалась почти легализованной. Депутат предлагает искать решения в опыте СССР и США, «покончить с азиатскими феодальными принципами распределения средств, когда финансируются те, кто больше предан начальнику и больше его хвалит».

Тайга.инфо публикует текст Люлько без правок и комментариев, напоминая, что мнение автора может не совпадать с мнением редакции.

Новосибирскую область потряс очередной коррупционный скандал по поводу получения взятки мэром Бердска. Такие скандалы с мэрами и чиновниками помельче в нашей стране происходят все чаще и чаще с завидным постоянством.

В этих скандалах фигурируют самые разные люди, представители не только правящей, но и оппозиционных партий. И видно, что дело здесь вовсе не в партийной принадлежности. Не хочу оправдывать тех, кто берет взятки, но хочу сказать, что дело здесь не только в личных качествах отдельных руководителей.

Давайте рассмотрим все несколько подробнее. Местные власти у нас отвечают за всё, что происходит на территории. За ремонт и содержание школ, больниц, внутриквартальных дорог, организацию елок, праздников для детей и взрослых, за уборку мусора, чистоту домов и подъездов. Не так давно в Новосибирске одному гражданину упала на голову сосулька, сорвавшаяся с крыши дома. Кто виноват? Глава администрации района. Его сняли с работы. Заметьте, сняли с работы главу района, а не главу управляющей компании, обслуживающей дом.

Местным органам власти либо тотально не хватает собственных денег на выполнение обязанностей или изначально этих денег нет вообще

А теперь посмотрим, какие ресурсы имеет руководитель для того, чтобы обеспечить выполнения тех функций, за которые он отвечает. Городские бюджеты (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) по существующему налоговому законодательству оставляют в своем распоряжении только 14-16% налогов, собранных на территории. Остальные деньги уходят в областной и в федеральный бюджеты. Главы администраций районов города не имеют бюджета вовсе. То есть изначально создана такая система, что местным органам власти либо тотально не хватает собственных денег на выполнение возложенных на них обязанностей или изначально этих денег нет вообще.

Как выходят из этих ситуаций главы муниципальных образований и главы районов города? Выхода два. Первый — деньги просятся у вышестоящего начальника. То есть у главы области в случае с главами муниципальных образований или у мэра города в случае с главами районов города. Деньги выделяются. Но при выполнении необходимых условий — политической благонадежности и личной преданности вышеуказанного главы вышестоящему начальнику. Если глава города — член оппозиционной партии, то денег могут и не дать. Но тем, кому дают, дают, как правило, не в полном объеме.

Выход второй. Главы администраций «ищут» деньги сами. Это не афишируется, но об этом знают все, кто хоть немного сталкивался с местной властью. Как «ищут»? Механизм примерно везде такой. Нужно, допустим, какому-нибудь предпринимателю поставить киоск, павильон, автомойку, продлить аренду, которую нужно по закону возобновлять каждые 11 месяцев, или получить разрешение на строительство какого-нибудь объекта. Такому предпринимателю сразу говорят: мы готовы вам все согласовать, но просим вас перечислить деньги такой-то школе на ремонт, или просим благоустроить такую-то территорию, или дать деньги на елку детям.

Главы администраций «ищут» деньги сами. Это не афишируется, но об этом знают все, кто хоть немного сталкивался с местной властью

Я сам наблюдал такую картину. Несколько лет назад строили один социальный объект. Проходит совещание. Мэрия выделяет половину необходимой суммы, а остальную половину должен обеспечить глава района. Глава вопрошает: «А где я найду деньги?». Ему в ответ чиновник мэрии: «Мы вам даем на согласование такие объекты». Глава: «Хорошо, обеспечу». И обеспечил.

Хочу подчеркнуть, что здесь я пишу о честных главах. Тех, кто действительно «добытые» деньги потратил на ремонт школы, организацию елок для детей и обустройство территории. Но любой работник прокуратуры однозначно все эти «добывания» квалифицирует, как вымогательство и коррупцию. В любой стране мира это тоже будет рассматриваться как нарушением закона.

Фактически наша система организации власти устроена так, что практически любого мэра муниципального образования или главу районной администрации можно привлекать к ответственности по уголовной статье. Можно ли это исправить и сделать так, чтобы ответственные работники не нарушали закон? Можно.

Давайте вспомним наш относительно недавний опыт. В советское время каждый район Новосибирска имел свой бюджет и своих депутатов. Эти депутаты не имели зарплаты и льгот и избирались на сравнительно небольших округах (не более 2-2,5 тысячи избирателей). На таких небольших округах все друг друга знают. Во время выборов здесь главную роль играют не профессионализм политтехнологов, а известность и авторитет кандидата в депутаты. В результате депутатами становились самые разные люди: рабочие, учителя, врачи.

Депутаты выбирали председателя райисполкома, который и управлял районом, решая возникающие задачи за счет районного бюджета. Полномочия районной администрации были сопоставимы с количеством бюджетных средств. Других источников пополнения средств, кроме бюджета, у администрации не было. Желание тратить деньги на зарплаты чиновников, а не на решение конкретных проблем района, у не получающих зарплату депутатов не было. И я не припомню, чтобы у нас в это время в городе были какие-то громкие коррупционные скандалы.
Посмотрим, как вопрос с бюджетом, налогами и местным самоуправлением решается в других странах, например, в Америке и Западной Европе.

Желание тратить деньги на зарплаты чиновников, а не на решение проблем района, у не получающих зарплату депутатов не было

Недавно вспоминали Маргарет Тэтчер. Маргарет Тэтчер известна в Великобритании не столько своей жесткой позицией в конфликте за Фолклендские (Мальвинские) острова и своей дружбой с Михаилом Горбачевым, сколько своей знаменитой речью: «Государственных денег не существует. Есть только деньги налогоплательщиков». И это были не просто красивые слова. В условиях рыночной экономики государство может получить деньги из двух источников: через сбор налогов или путем займов. Но занимать бесконечно нельзя и, в конечном счете, с долгами государства приходится расплачиваться опять же налогоплательщикам, то есть гражданам. Соответственно, граждане и должны определять приоритеты бюджетной политики, так как это их деньги, которые они направили на решение общих нужд. Они эти деньги и должны контролировать.

Как это происходит на практике. Распределение бюджета, скажем, в США происходит следующим образом. Большинство собранных налогов (85%) идет в местный бюджет, 10% — в бюджет штата и 5% — в федеральный бюджет. То есть львиная доля налогов остается там, где их собрали, в муниципалитетах. Местному бюджету при таком распределении налогов нет никакой необходимости просить денег у вышестоящего начальства. Им нет необходимости в угоду этого начальства, скажем, подделывать результаты выборов.

Никакому мэру при этом не придет и в голову вымогать деньги у предпринимателей. К примеру, надо городу N отремонтировать школу, мэр вместе с местными депутатами определяют оптимальную сумму, через референдум согласовывают затраты с горожанами, и на основе этого согласования принимают решение о выделении на ремонт школы соответствующей части собранных налогов.

Если денег не хватает, а нужда в чем-то острая, то опять же по решению населения сумма налогов может быть увеличена. В любом случае, каждый житель понимает, на что идут его налоги, и у нормального гражданина нет желания уклоняться от их уплаты, так как для него выгода прямая: налоги идут на благоустройство территории — на более благоустроенной территории увеличивается стоимость недвижимости — гражданин становится богаче. Местная власть также прямо заинтересована в увеличении числа налогоплательщиков (ведь этим они добывают деньги и на решение стоящих перед ними задач, и на свою зарплату).

Во время одной из деловых поездок я познакомился с мэром небольшого американского города, и этот мэр при встрече меня спросил — не хочу ли я открыть у них в городе какой-нибудь бизнес, обещая поддержку городских властей. Причем, такое предложение он делает практически всем гостям города, с которыми встречается. Более того, у него заключен договор с фирмой, которая привлекает в город новый бизнес. Все очень просто: больше бизнеса — больше налогов — эффективнее работа мэра, а значит — больше шансов на переизбрание.

Один из ответственных чиновников мэрии отрезал: «А зачем нам это нужно? Доходы все равно уйдут „в центр“, а мы получим только дополнительные заботы»

У нас все по-другому. Один из руководителей компании «Дженерал моторс» выразил интерес к Новосибирску как потенциальной площадке для открытия завода по сборке автомобилей. В мэрии Новосибирска состоялось совещание с моим участием по поводу возможности открытия производства на одной из пустующих заводских площадок. Совещание длилось недолго. Один из ответственных чиновников мэрии отрезал: «А зачем нам это нужно? Доходы все равно уйдут „в центр“, а мы получим только дополнительные заботы». Так на проекте открытия нового производства в городе сразу поставили «крест», даже не изучив его положительные и отрицательные стороны. Просто потому, что местной исполнительной власти это не интересно. Ее благополучие зависит от трансфертов и субсидий «сверху», а не от местных налогоплательщиков.

Безусловно, такое положение вещей нужно менять, иначе у нас не будет развития, и мы погрязнем в коррупции. Нужно заканчивать с азиатскими феодальными принципами распределения средств, когда финансируются те, кто больше предан начальнику и больше его хвалит. Большая часть налогов должна оставаться у тех, кто их зарабатывает, то есть на местах.

Только тогда на местах появится стимул для экономического развития, поскольку только в этом случае будет желание увеличивать налогооблагаемую базу, создавать новые производства, поддерживать местных предпринимателей, товаропроизводителей, то есть всех тех, кто производит материальные блага, предоставляет услуги и формирует доходную часть бюджета. В этом случае уровень жизни и простых граждан, и чиновников будет прямо зависеть от произведенной работы.

И такой подход надо развивать во всех муниципалитетах, а в крупных городах — даже на уровне районов, чтобы каждый район имел свой собственный бюджет. Тогда для руководства районов предприниматели будут не «дойными коровами», а желанными налогоплательщиками, будет совсем иное взаимодействие между налогоплательщиками и властями. А в компетенции мэрии надо оставить только общегородские вопросы и координацию действий районных администраций.

Надо сделать процедуру референдума обязательной частью процесса формирования бюджета

Второе. Нужно создать механизмы влияния граждан на принятие решений. Сегодня наше законодательство прямо запрещает вынесение на референдум вопросов, влекущих изменения в бюджете. А надо наоборот — сделать процедуру референдума обязательной частью процесса формирования бюджета. Тогда люди будут понимать, на что идут их налоги, и не будут от них уклоняться.

Третье. Нужно не укрупнять, а уменьшать городские районы, чтобы по всем жизненно важным вопросам можно бы было проводить референдум граждан. Чтобы районная власть была ближе к людям. Практически все крупные мегаполисы мира, в которых мне удалось побывать, имеются внутри своей территории несколько мелких самостоятельных местных самоуправлений с собственным бюджетом. При этом никто не говорит об опасности сепаратизма.

Четвертое. Нужно уменьшать депутатские округа, чтобы при избрании на местных выборах депутатов, то есть тех, кто контролирует бюджет, решающую роль играли не политтехнологи или партийная принадлежность, а личная узнаваемость и авторитет кандидата среди граждан.

В результате мы получим реальное местное самоуправление, которое будет ориентировано на людей, а не на вышестоящих начальников. Это будет именно самоуправление граждан—ответственных налогоплательщиков, а не громоздкий коррупциогенный нижний «эшелон» «вертикали власти».