Алексей Мазур: Как спасти Новосибирскую область

24 Авг 2015, 09:50

Руководитель аналитического отдела Тайги.инфо Алексей Мазур о «подлеце», «сожравшем» хорошего человека в чиновнике, «конструктивной повестке» для гражданского общества, эффективной схеме принятия решений властью и победе над лоббистскими группировками.

Глава первая. Круглый стол

19 августа в Новосибирске прошел круглый стол «Новосибирск после выборов 2015 года: повестка реальных дел», организатором которого выступил новосибирский филиал Фонда развития гражданского общества. В одном зале были собраны представители самых разных партий, а также журналисты, политические обозреватели и просто активные граждане.

Во вступительной речи ведущий Константин Антонов высказал весьма спорное утверждение, что по итогам выборов 13 сентября (в Новосибирской области избираются депутаты законодательного собрания и городского совета Новосибирска) возникнет некий «общественный договор» между избранными депутатами и жителями города и области. И предложил собравшимся обсудить, о чем может быть такой договор и какая «позитивная повестка реальных дел» нужна.

Эксперимент в виде круглого стола оказался весьма поучительным. Во-первых, могла ли столь пестрая компания вообще договориться хоть о чем-то конструктивном? Ведь за столом собрались не просто люди разных взглядов. А политические оппоненты, участвующие в избирательной кампании.

Во-вторых, и это не только новосибирская специфика, но и общероссийская — мозги наших граждан и нашей политической элиты не «заточены» на поиск позитивной повестки и конструктивных предложений. Наша политика носит «реактивный» характер — все субъекты реагируют на происходящие события или на действия власти, используя уже имеющиеся смыслы и скрепы — до их полной изветшалости. Новых идей и новых смыслов с 90-х не появилось.

Мозги наших граждан и нашей политической элиты не «заточены» на поиск позитивной повестки

На круглом столе все это проявилось в полный рост. Дискуссия постоянно прерывалась «клинчами» между отдельными особо харизматичными политиками. Многие в детстве задавались вопросом, что будет, если в драке сойдутся Сталлоне и Шварценеггер. Меня поймут тонкие знатоки новосибирской политики, если я сообщу, что на этом круглом столе было шоу «кто кого передавит голосом» — Вячеслав Илюхин или Алексей Александров.

Тем не менее, текущему положению дел на круглом столе дали полный и исчерпывающий диагноз. И действующие депутаты от «Единой России» были в своих оценках не менее жесткими, чем представители оппозиции.

Вячеслав Илюхин (до недавнего времени возглавлявший фракцию «ЕР» в горсовете, а затем вышедший из нее) повторил свое мнение — представительные органы превратились в придатки исполнительной власти, подразделения, «штампующие» необходимые нормативные документы. Юрий Зозуля, действующий депутат заксобрания от «Единой России», дополнил эту картину: в районах области, в сельсоветах у местного самоуправления нет денег на решение своих вопросов, 20% глав сельсоветов в первые два года после избрания уходят в отставку, а желающих стать депутатом порой не найти.

Также Зозуля дал весьма реалистичный прогноз «повестки дня» на следующий день после избрания: избранные депутаты будут распределять места, посты и определяться с тем, кто какое займет место в действующей системе власти. Почти все будут так или иначе приспосабливаться, но мало кто будет всерьез обсуждать какие-то изменения.

«Настоящих буйных мало, вот и нету вожаков», — рефреном звучало на круглом столе в разных выступлениях.

Исполнительная власть города и области, чьим придатком стали заксобрание и горсовет, тоже подверглась критике. Мол, нет замаха, отсутствуют стратегические решения, нет «вкуса к крупным проектам».

Впрочем, некоторые конструктивные предложения прозвучали. Олеся Вальгер из группы «Искалеченный Новосибирск» предложила пересмотреть градостроительные регламенты, кандидат экономических наук Ольга Валиева привела в качестве ориентира Региональный инвестиционный стандарт, в который включен ряд параметров, постоянно отслеживаемых федеральным центром. Вячеслав Илюхин призвал сделать деятельность депутатов абсолютно прозрачной и подотчетной избирателям, а Лада Юрченко и политолог Дмитрий Березняков указали на вопиющую безграмотность как среднего избирателя, так и партийной молодежи, призвали заниматься гражданским образованием и обучением.

Константин Антонов еще в своем вводном слове предложил сделать обязательным экспертное обсуждение всех управленческих решений на «нулевом цикле», а также внедрить действенное взаимодействие с общественными организациями.

С «человеческими частями» наших политиков еще можно разговаривать

Хотя круглый стол прошел несколько сумбурно, все же он был полезным мероприятием. Была продемонстрирована нищета позитивной повестки. Нет у нас конструктивных предложений, непонятно, что брать и куда нести. Есть чувство коллективного тупика, только некоторые члены коллектива еще пыжатся карабкаться на стены, изображая что вот-вот найдут выход. Вслед за героем известного анекдота хочется воскликнуть: «Всё прогнило, всю систему менять надо!»

Но все же, и это наверно, новосибирская специфика, люди очень разных взглядов и очень разного «политического происхождения» смогли усидеть за круглым столом и конструктивно друг с другом поговорить. Сам этот факт в наше время немалого стоит.

И хотя никто не знает «что делать», понимание проблем текущего кризиса в управлении городом и областью у собравшихся примерно одинаковые. И представление о том, что «хорошо», а что «плохо» — тоже.

Лично мое убеждение состоит в том, что каждый политический деятель представляет собой некую смесь из хорошего человека, честолюбца, коррупционера и карьериста. Вопрос в пропорциях. К сожалению, правила игры в современной российской политической системе требуют от карьериста быть подлецом. У нас есть персонажи, в которых подлец уже полностью сожрал хорошего человека (а может и не было там человека никогда), но их, к счастью, очень мало.

И с «человеческими частями» наших политиков можно и разговаривать, и находить общий язык.

Ну а теперь некоторые мысли, которые хотелось бы высказать в связи с прошедшим круглым столом.

Глава вторая. Интересы

Вопрос об «общественном договоре» и «конструктивной повестке» в принципе правилен, но он не имеет никакого отношения к текущей ситуации.

Представьте, что овцы и коровы в загоне начали бы обсуждать «общественный договор» с пастухом и собаками, а также искать «конструктивную повестку». Мол, сена бы нам побольше. А пастух в это время ведет переговоры с мясником.

Реальные цели людей во власти зачастую ортогональны интересам общества. Но эти реальные цели не озвучиваются и не являются предметом политического диалога. Потому вместо общественного договора у нас предвыборный обман.

Но не только в обмане проблема. «Общественный договор» предполагает наличие договаривающихся сторон. А это — вопрос вовсе не тривиальный.

Со стороны общества все проще — субъекта нет. Кто будет составлять «договор» со стороны избирателей? Нет никаких институтов, выражающих их коллективную волю. Да и вообще, есть большое сомнение в наличии такой воли у большинства избирателей.

С другой стороны тоже все непросто. Депутаты, вроде бы, являются стороной «договора». Но если мы посмотрим внимательно, то обнаружим, что подавляющее большинство депутатов — выдвиженцы той или иной партии (как правило, либо «ЕР», либо КПРФ). И воля партийного руководства для депутатов куда важнее, чем какие-то обязательства перед абстрактными избирателями. Такова наша политическая практика.

Реально дело обстоит еще хуже — депутаты стали «сотрудниками» соответствующих подразделений администрации, и все важные решения принимаются в исполнительной власти. А уже власть договаривается с партиями.

Но и это тоже только часть картины. В конкретных решениях этой власти мы видим интересы конкретных лоббирующих групп. Даже изначально правильные решения, проходя через кабинеты и коридоры власти, «преломляются» и реализуются в таком виде, который приносит выгоду той или иной лоббистской группе.

Я на круглом столе привел пример «парковки для миллионеров» на Красном проспекте, которую устроили после того, как все парковки были снесены, а по проспекту пролегла выделенная линия для общественного транспорта.

Пытаться выстроить бюрократию, чтоб она сама себя контролировала и мотивировала — все равно, что тащить себя за волосы из болота

Предположим, был бы регламент, требующий «экспертного обсуждения» и «привлечения общественности». Никаких проблем — нашли бы нужного эксперта, который сказал бы: «Парковка — это забота о малом бизнесе». И общественность бы нашли, которая все поддержит и одобрит. Собственно, такую общественность долго искать не надо — ей заполнены общественные советы и общественные палаты.

Ну а пока нет субъекта со стороны общества, пытаться как-то там выстроить бюрократию, чтоб она сама себя контролировала и сама себя мотивировала — то же самое, что пытаться вытащить себя за волосы из болота. Должен быть сторонний субъект управления, который наказывает или поощряет бюрократию в зависимости от результатов ее деятельности. Либо монарх, либо народ — в лице гражданского общества.

Отчасти таким субъектом для бюрократии региональной пытается выступать бюрократия федеральная. То программы всякие придумывают с «софинансированием», то стандарты и критерии.

Регулирование из центра на первых порах (десять лет назад) дало положительный эффект. Но сегодня оно уже исчерпало свой ресурс. На одно улучшающее решение приходится два ухудшающих. В результате «федерального софинансирования» в Новосибирске строятся не те объекты, которые нужны городу, а те, на которые можно выбить федеральные деньги. И КПД вкладываемых денег ощутимо приближается к нулю, а скоро может достичь и отрицательных величин.

Про воздействие на бюрократию «снизу» нельзя сказать, что его нет. Оно есть, и оно заметно. С той же «парковкой для миллионеров» общественное мнение расправилось быстро и эффективно. Благо, и отзывчивость мэрии на общественное мнение сильно возросла. Но это воздействие носит стихийный характер, для бюрократии это что-то вроде погоды — договариваться бесполезно, надо как-то приспосабливаться.

Так как же происходят все-таки перемены? Бывший вице-губернатор Виктор Козодой на круглом столе, защищая чиновников, сказал — детские сады же строятся, дороги ремонтируются. Всё не так плохо. И действительно, семь лет назад детских садов не строили вовсе, а теперь — по полтора десятка в год. Почему бюрократия изменила свои приоритеты?

Глава третья. Схемы

Если присмотреться к тому, как формируется местная (да отчасти — и федеральная) повестка дня, мы увидим следующую схему:
(схема №1)
1. Появляется какая-то инициативная группа, которая двигает идею.
2. Выступления группы и ее идеи начинают освещать СМИ.
3. Постепенно идея воспринимается обществом как правильная (это бывает не всегда), исчезают те, кто критикует идею «снизу».
4. Идея начинает занимать заметное место в социологии.
5. Идею берут на свои знамена партии и кандидаты.
6. Исполнительная власть начинает использовать идею в свое риторике и отчасти ее исполнять. Особенно — если удается исполнение совместить с удовлетворением аппетитов той или иной лоббистской группы.

Это очень громоздкая и неэффективная схема с точки зрении менеджмента. Идея идет не через голову, а через задницу. Предположим, мы возьмем самую лучшую и правильную. Например — как реформировать общественный транспорт. Сначала идея пройдет через фильтр массового восприятия. Через этот фильтр проходят только простые тезисы в популистской упаковке. Так как реформа общественного транспорта — вещь сложная, через массовое восприятие она пройдет уже в сильно подпорченном виде.

Предположим, хотя бы в таком виде идея овладела общественным сознанием, и реформа общественного транспорта попала в «топ-5» социологически значимых проблем. Она тут же украсит программы всех партий. «Единая Россия» придумает программу «Уютный транспорт», а федеральный центр пообещает скромное софинансирование.

Настоящим экспертам места нет — они же скажут, как сделать лучше и дешевле. Но без профита лоббистам

Далее лоббистские группы начнут выяснять, где здесь «профит». И сделают так, что вроде бы проводимая реформа — это то, о чем говорили. Но по сути она может быть изменена до неузнаваемости. Если повезет — ситуация на транспорте в результате такой реформы в целом немного улучшится. Не повезет — ухудшится.

Но лоббистские группы в любом случае свое получат, а реформа будет стоить в десятки раз дороже, чем могла бы.

И где в этой схеме место экспертного сообщества? Настоящим экспертам места нет — они же скажут, как сделать лучше и дешевле. Но без профита лоббистам. А вот для псевдоэкспертов ниша всегда есть, они будут объяснять почему то, что выгодно лоббистам — это хорошо.

Можно ли сделать схему принятия решений более эффективной? Ведь идеи все равно так или иначе исходят из экспертных групп, которые вынуждены становиться общественными и инициативными.

Да, можно. В идеальном варианте власть сама адекватно оценивает предлагаемые проекты и принимает решение об их реализации. После чего СМИ и экспертные группы, с одной стороны начинают работу с обществом, разъясняя и популяризируя будущую реформу, а с другой — прорабатывают «дорожную карту» реформы, которая гарантирует что «хуже не станет», в том числе (так и быть) и для лоббистских групп.

Тогда путь идеи сильно сокращается, а ее искажения сводятся к минимуму:
(схема №2)
1. Появляется инициативная группа, которая двигает идею.
2. Экспертный орган при власти оценивает идею и находит ее пригодной и полезной.
3. Создается штаб по реализации проекта, куда инкорпорируется эксперты и вменяемая часть инициативной группы.
4. Создается «дорожная карта», в которой прописана вся последовательность действий, с возможными «развилками».
5. Через СМИ, круглые столы и встречи с заинтересованными группами проводится популяризация программы, а также в нее вносятся поправки по итогам встреч и обсуждений.
6. Программа начинает реализовываться под авторским надзором экспертов и представителей инициативной группы.

В результате значительно сокращается срок реализации проекта, а идея сразу попадает «в голову». В результате чего существенно возрастает качество реализации.

Глава четвертая. План перемен

Но для того, чтобы схема №2 заработала, надо, чтобы для власть была готова «подвинуть» интересы лоббистов ради интересов общества.

В принципе, дело не так безнадежно, как кажется — и на федеральном, и на местном уровнях власть осознает, что нужно что-то делать, чтобы общество увидело перемены. Но покуда остаются старые управленческие практики, ничего не меняется — ведь эти практики давно были «выстроены» для удобства принятия кулуарных решений и ухода от ответственности. А привычка управляет людьми в гораздо большей степени, чем даже корыстные интересы.

Если есть уже подготовленные решения и есть поддержка общественного мнения, власть обычно идет на встречу

Так что ни от нынешней мэрии, ни от нынешнего областного правительства я не ожидаю коренной смены управленческих практик. В лучшем случае несколько улучшится работа схемы №1 — сократится срок реагирования на «общественный запрос», в работу начнут брать не только «топ-5» социально-значимых проблем, но и «топ-10», и так далее.

Федеральная бюрократия могла бы создать в регионах такие «центры перемен», в которых бы реализовывалась схема №2 от первого до пятого пунктов. А уже на стадии реализации губернатор или мэр подписывал бы соответствующие (уже подготовленные) распоряжения. В обмен на софинансирование. Но боюсь, что качество федеральной бюрократии не позволит создать нормально работающие «центры перемен», и всё превратится в очередной распил, только лоббисты теперь будут не местные.

Другой вариант — создание подобного «центра перемен» на базе местного общества и местного бизнеса (есть же у нашего бизнеса социально-ответственная часть). В принципе, для такого сообщества посильны первые пять пунктов схемы №2. Что же касается пункта шестого — то это вопрос лоббистских возможностей гражданского общества. А я бы не стал их недооценивать. Если есть уже подготовленные решения и есть поддержка общественного мнения, власть обычно идет на встречу. Или на уступки — зависит от точки зрения.

Но важно понять некоторые простые вещи «социального маркетинга»:
1. План перемен (повестка реальных дел) не может появиться на круглом столе или на заседании общественного совета. Там он может лишь обсуждаться.
2. Идти с предложениями напрямую в органы власти — бессмысленная трата времени в большинстве случаев. Работает только воздействие на власти через общественное мнение. В крайнем случае — угроза такого воздействия.
3. Ключ к успеху — взаимодействие гражданских активистов, экспертов и социально ответственного бизнеса. По отдельности у активистов нет достаточно знаний и возможностей, у экспертов — навыков воздействия на власть (а также — готовности работать бесплатно). На бизнесе же висит постоянное подозрение в корыстном лоббизме. К тому же самостоятельная «социальная активность» бизнесмена чревата проблемами с бюрократией. Другое дело — «в компании».

Алексей Мазур