KPI для государства: Алексей Мазур о реформах без потрясений

02 Ноя 2016, 06:00

Опыт реформ в России подталкивает к мысли — лучше ничего не трогать, а то станет еще хуже. Этим, видимо, и руководствуется правительство. Как внедрить в систему управления принципы конкурентности и автономии, чтобы это не привело к катаклизмам? Объясняет обозреватель Тайги.инфо Алексей Мазур.

Экономика контроля и передела

В 90-е годы в России сформировалась экономика ренты и соответствующая ей политическая система. Прежде всего мы ассоциируем ее с сырьевыми отраслями, но в России экономика ренты носит куда более широкий характер.

Выстроенная в советская время структура экономики не предполагала конкуренции. Поэтому при «вхождении в рынок» российские предприятия разделились на две группы. Одни оказались в условиях жесткой конкуренции, не будучи к ней готовы, и в большинстве своем разорились. Другие же оказались монополистами на региональном (а то и на глобальном) уровне и стали объектом борьбы кланов, корпораций, ОПГ.

Владение предприятием-монополистом дает гарантированный доход даже при низком качестве управления. Таким предприятием может быть как региональная энергетическая компания, так и единственный хлебозавод в небольшом российском городке.

Источниками ренты являются и земельные участки, и недвижимость, и муниципальные транспортные предприятия.

Самой востребованной компетенцией в такой экономике оказалась способность захватывать и удерживать источники ренты. Повышение эффективности предприятия на 5–10% не может быть приоритетом для собственника, если есть постоянно существующая угроза потери всего бизнеса. А такая угроза, как мы знаем, есть. Сегодня она исходит в первую очередь от государства, в 90-е собственники часто сменялись в ходе криминальных разборок.

Из-за коррупции и активного участия как «чиновников», так и «силовиков» в переделе источников ренты, должности в госаппарате также стали источниками ренты — коррупционной. Далеко не все чиновники являются коррупционерами, и степень «монетизации» той или иной должности зависит от «талантов» человека, ее занимающего (не у всех полковников МВД можно найти в квартире миллионы долларов).

Тем не менее, экономика контроля и передела сформировала соответствующую ей систему власти. Многие государственные и муниципальные должности теперь рассматриваются как источник ренты и стали предметом борьбы соответствующих «бизнесменов», хотя при этом они могли формально считаться муниципальными или государственными служащими.

Реально же субъектами такой борьбы становились бюрократические кланы или олигархические структуры. Недавно прошедшие в Новосибирской области выборы в Госдуму стали тому прекрасной иллюстрацией — в двух округах из четырех победили представители крупных (по новосибирским меркам) корпораций, в двух других — представители разных бюрократических кланов.

За прошедшие четверть века «рыночной экономики России» природа кланов и их внутренняя организация менялись. Уменьшилось влияние организованных преступных сообществ (Цапки здесь скорее исключение, чем правило), из бюрократического аппарата оказались вытеснены бизнесмены «в чистом виде», а их место заняли «силовики». Но в целом все типы кланов сохранились, а их представители присутствуют как в депутатском корпусе, так и в администрациях.

Именно на базе «экономики передела» и выросла нынешняя система управления. Отчасти она сформирована участниками борьбы за «бюрократическую ренту», отчасти — в попытках федерального центра справиться с негативными последствиями этой борьбы.

Централизация и «наведение порядка»

Если в 1990-х шла борьба «всех против всех», то в 2000-х произошла некоторая структуризация. Бюрократические кланы были выстроены в «вертикаль власти», остальные либо вытеснены из политики, либо собраны в «Единую Россию» с принуждением к «партийной дисциплине». Федеральный центр, столкнувшись с тотальной коррумпированностью бюрократии, стал активно добиваться «управляемости» системы.

В качестве «лекарства» были выработаны три подхода, которые на первых порах дали неплохой результат.

1. Лишение самостоятельности чиновников «внизу». Часть функций и полномочий у них отобрали в пользу федерального центра (а у муниципалитетов — в пользу региональной власти). Чиновникам были прописаны многочисленные инструкции и законы, строго регламентирующие их деятельность (44 ФЗ и 94 ФЗ тому яркий пример). Также система управления пронизана «вертикальными» структурами, которые контролируют значимые сектора управления. Например, проблемы транспорта невозможно решать без ГИБДД и транспортной инспекции, проблемы безопасности — без полиции, медицина управляется федеральным и региональным уровнями власти.

2. Внедрение «вертикали власти». Иерархия кланов, сложившаяся к 2000 году, была по максимуму совмещена с «вертикалью власти», в которой неформально был внедрен принцип «единоначалия» и выполнения «установок сверху» — даже в тех случаях, когда это противоречило формальным процедурам. Например, губернатор обязан обеспечивать «правильные» голосования депутатов заксобрания, если речь идет об интересах федерального центра. И отвечает за голосование избирателей. Но все же полного совмещения добиться не удалось. Например, глава Чечни явно демонстрировал свою готовность подчиняться только президенту напрямую, минуя все остальные ступени. «Провисающим» звеном «вертикали» выглядит и институт представителей президента в федеральных округах — губернаторы вовсе не воспринимают его как «начальство».

3. Созданы многочисленные контрольные организации, а конечной инстанцией, определяющей «успешность» или «неуспешность» чиновников стали «силовики» — прокуратура, СК, МВД, ФСБ. Но не была решена задача контроля над самими «силовиками». Поэтому природа системы управления не изменилась, перераспределись лишь конечные бенефициары «экономики передела». Миллиарды, обнаруженные в квартире у «борца с коррупцией» полковника Дмитрия Захарченко, прекрасная тому иллюстрация.

На первых порах такая централизация власти и выстраивание систем контроля дали положительный результат, а рост цен на нефть и другие источники «ренты» делал экономику «контроля» (в которую в ходе «нулевых» трансформировалась «экономика передела») достаточно эффективной. Когда «само растет», контролировать важнее, чем развивать.

Но если речь идет о необходимости развития, то сами «лекарства» уже становятся «болезнью».

Сложности перехода

К счастью или к сожалению (уже не важно), цены на нефть рухнули, лишив экономику ренты единственного имевшегося у нее реального движителя. Остальные (кредитование, рост потребления, рост цен на недвижимость) оказались производными от сырьевого роста, но никак не самостоятельными факторами.

Наступило всеобщее осознание необходимости перехода от экономики контроля к экономике развития. Но всеобщее осознание нивелируется столь же всеобщим непониманием — а как это сделать?

Выяснилось, что у России не осталось действенных институтов развития. Попытка создания таковых в президентство Дмитрия Медведева потерпела фиаско при первом столкновении с силовыми структурами, для которых нет разницы между нефтяной компанией и инновационным фондом. Выстроить инновационную экономику в условиях неустойчивых прав на интеллектуальную собственность, предприятия, землю, недвижимость — задача невыполнимая. Если пытаться решать ее путем слепого копирования «западного опыта».

Западный опыт базируется на вековых традициях ведения бизнеса, работающей судебной системы, развитой инфраструктуры в виде банковского и страхового сектора. В западных странах сначала возникли и развились страховые компании, и только потом с их помощью стали регулировать как отношения автовладельцев, так и врачей с пациентами.

Ни российские банки, ни российские страховые компании, ни российский фондовый рынок не могут в полной мере выполнять своих функций — гарантировать стабильность, приток инвестиций и справедливое распределение прибыли между участниками процесса.

Точно также слепое копирование «западных образцов» в политической системе не привело к ее работоспособности — партии не выполняют функций источника кадрового резерва и создания альтернативных программ развития.

Российские институты заполняют искусственно созданные правовые конструкции, копируя западные по форме, но не по содержанию. Крайне опрометчиво было бы рассчитывать на них как инструменты для создании экономики развития. Попытка прямо сейчас сделать «как на Западе» обречена на провал, как обречена на провал попытка сделать автомобиль, заменив металлические детали на бетонные. По той же причине провальной окажется и попытка применить кейнсианство (по Глазьеву) на отечественной почве. Напечатать денег-то можно, а вложить их некуда — все напечатанное окажется на квартирах полковников захарченковых, а вовсе не превратится в промышленный рост.

Возможное решение проблемы — не ждать, когда российские институты, копирующие западные, достигнут зрелости (а это может занять еще несколько десятков лет), а создать дополнительно собственные институты, соответствующие и России, и текущему моменту.

Немного теории

Вертикальная иерархическая структура управления является эффективной в случае компетентности руководителей и высокой мотивации участников (например — в случае войны, когда вопрос стоит о жизни и смерти). Исторически система управления в России формировалась как мобилизационная, доказывая свою эффективность во время войн и демонстрируя косность и коррумпированность в «мирное время».

Столь большая структура, как аппарат управления крупным государством, не может постоянно находиться в условиях мобилизации. А компетентности высших руководителей, как правило, оказывается недостаточно, чтобы контролировать всех исполнителей на всех уровнях власти. В «мирное время» корыстные мотивы начинают превалировать над идейными.

По этой причине в любой крупой структуре управления (как в экономике, так и в политике), «вертикаль власти» дополняется двумя эффективными механизмами. Это автономность и конкуренция.

Автономность

Если часть структуры управления выделяется в автономную организацию (регион, муниципалитет), которой заданы четкие, прозрачные и понятные критерии успешности, то «вертикаль власти» может не вдаваться уже в подробности — что именно и как происходит внутри. В экономике все коммерческие организации (и вообще, все, что относится к частной собственности) — именно такие автономные структуры. Критерий успешности — заработанные деньги. А государство занимается установлением «правил игры» и макрорегулированием. Соотношение «автономных» и «централизованных» организаций сильно варьируется, но ни в одном государстве не было достигнуто ни тотальной «централизации» (даже в КНДР или в СССР времен Сталина), ни всеобщей «автономии».

В политике «автономиями» являются органы местного самоуправления (в российском случае — скорее в теории). Критерий успешности управленцев — победа или поражение на муниципальных выборах.

Вопрос о том, в каких случаях автономность целесообразна, а в каких нет. Однозначного ответа на него не существует, спор между «либералами» и «государственниками» будет вечен. Все зависит от степени эффективности «вертикального управления» и от возможности правильным образом выстроить критерии успешности. Несложно представить себе ситуации, в которых автономность приносит не пользу, а вред. Примеры тому из недавней политической истории — блокпосты на въездах в города, на которых собиралась плата с автомобилистов и торговые барьеры между соседними регионами. Собственно, именно негативный опыт «парада суверенитетов» 90-х годов и привел к нынешней чрезмерной централизации.

В экономике тоже внедрение «рыночных принципов» зачастую приносило не тот эффект, который ожидался. Мы видим очевидный вред от «страховой медицины» (а казалось бы — «автономность» медицинских учреждений), банковский сектор стабильно генерирует куда больше убытков для государства, чем платит налогов (автономность финансовых учреждений), а «рыночная конкуренция» на транспорте приводит к тому, что удобные и высокопровозные виды городского транспорта вроде трамваев вытесняются маршрутками-«скотовозками».

Конкуренция

Шкурные интересы управленцев (хоть в государственном, хоть в коммерческом секторе) требуют сведения конкуренции к минимуму. Каждый бюрократ хочет быть незаменимым и хочет иметь такие критерии успешности, соответствовать которым можно без труда. Каждый бизнесмен хочет, чтобы на рынке не было конкурентов.

Но оглядываясь на историю, мы должны признать, что конкуренция является главным двигателем прогресса. Вся история человечества — это непрерывный процесс конкуренции между народами, государствами и технологиями.

В либеральной (капиталистической) системе экономики конкуренция между предприятиями и корпорациями «зашита» по умолчанию. В США применяется жесткие антимонопольные законы. И мы видим эффективность такой политики. То, что вчера было предметом конкуренции между СССР и США (полеты в космос, на Луну и на Марс), сегодня — предмет конкуренции между американскими компаниями SpaceX и Boeing.

Советскую власть сгубил высокий уровень монополизма. Но в тот период, когда СССР ставил своей задачей сократить технологическое отставание от Запада, механизм конкуренции активно применялся. Авиационные, ракетные, танковые конструкторские бюро соревновались между собой — кто сделает быстрее и лучше новый образец самолета, ракеты или танка. Генералы могли не разбираться в ядерной физике, но они видели — взрывается атомная бомба или нет, достигает ракета нужной скорости или нет, обладает новый танк нужными тактико-техническими характеристиками или нет. Если же новая модель обладала какими-то скрытыми недостатками (сложностью в производстве, например), то это доходчиво объясняли специалисты из «конкурирующей фирмы». Таким образом с помощью конкуренции сложная система ВПК могла управляться людьми с ограниченной компетентностью.

Точно так же функционирует демократия в тех странах, в которых она существует не только на бумаге. Массовый избиратель не является компетентным руководителем. Но конкуренция между партиями и отдельными политиками приводит к тому, что те «сдают» друг друга и выявляют в ходе дебатов узкие места в программах оппонентов. Либо вытаскивают на свет божий старые грехи. В России эти механизмы не работают, так как существует негласный картельный сговор политиков.

Хотя приведены примеры конкуренции из очень разных сфер, их объединяет общая схема. Есть «заказчик-потребитель», есть конкурирующие «фирмы-партии», есть критерии успешности. В зависимости от выполнения критериев успешности «заказчик-потребитель» поощряет более успешную «фирму-партию»: выплатой денег за товары, голосованием на выборах или размещением госзаказа. В результате успеха фирма (партия) — победитель увеличивает свой ресурс, выраженный в деньгах, постах или в аппаратном весе.

Реформы без катаклизмов

Как показывает опыт последних тридцати лет, любые реформы в России чреваты катаклизмами. «Шоковая терапия» оставила такой глубокий след в психике и народа, и руководителей, что лозунг «лишь бы не было снова девяностых» стал даже популярнее лозунга «лишь бы не было войны».

Трудно назвать примеры успешных реформ, проведенных за последние 25 лет. По-видимому, одной из них была реформа армии, проведенная в период, когда министерство обороны возглавлял Анатолий Сердюков. Но реформа сопровождалась скандалами, а сам министр был крайне непопулярен.

Монетизация льгот в 2005 году привела к массовым протестам пенсионеров. Преобразования Академии наук подвергаются постоянной критике со стороны научного сообщества. Смена министров образования приводит к радикальной смене если не курса, то риторики (то у нас образование — услуга, то слова «услуга» и произносить нельзя).

Практически невозможно оценить эффективность реформы полиции, в первую очередь, из-за закрытости ведомства. Система здравоохранения явно деградирует, особенно на низовом уровне. Обеспеченность больниц оборудованием часто «компенсируется» отсутствием грамотного персонала, способного с этим оборудованием работать.

Местное самоуправление как было несамодостаточным и недееспособным институтом (за редким исключением), так и остается.

Опыт проведения реформ в России подталкивает к мысли — лучше ничего лишний раз не трогать, а то станет еще хуже. Этим принципом, видимо, в основном и руководствуется правительство. Как же в таких условиях внедрить в систему управления принципы конкурентности и автономии, чтобы это не привело к моментальным сбоям?

Рискну предложить рецепт.

Конкуренция

Нужно инициировать создание конкурирующих между собой «управленческих корпораций». Причем, сделать это должно государство. Отдельному человеку или какой-то организации, претендующим на то, что имеют представление «как сделать правильно» в той или иной сфере управления, предложить подготовить управленцев, способных «сделать правильно». Для начала «потренироваться на кошках» — решении проблем в отдельных городах или регионах.

На практике это может выглядеть так — правительство (или президент) определяют задачу, которую нужно решить (например — повышение эффективности работы здравоохранения в отдельном регионе). «Управленческие корпорации» готовят «дорожные карты» и специалистов, способных эти карты реализовать. Затем между ними проводится конкурс — кому именно достанется «грант». В случае, если реалистичными и эффективными кажутся несколько «дорожных карт», каждую из них можно реализовать в отдельном регионе. «Дорожная карта» может, в том числе, подразумевать изменение законодательства и структуры управления. Например, транспортные проблемы мегаполисов невозможно решить, пока ими занимаются три уровня власти и четыре ведомства. Чтобы не менять законов РФ по всей стране, могут быть приняты «исключения» для отдельных регионов.

Руководителям соответствующих регионов или городов делается предложение — федеральный центр дает на реформу некоторое финансирование при условии передачи соответствующих полномочий представителям «управленческой корпорации». На время, прописанное в «дорожной карте».

Таким образом риски «катаклизмов» и «сбоев» минимизируются. В отдельно взятом регионе проще «откатить» изменения, чем в целом в стране. А одновременное тестирование разных подходов в нескольких регионах позволит быстрее найти правильное решение, чем перебор их по очереди в масштабах всей страны.

В дальнейшем более успешная «управленческая корпорация» получает больше средств на подготовку специалистов и разработку методик, менее успешная — меньше. Но важно, чтобы сохранялся высокий уровень конкуренции между такими корпорациями.

Автономность

Самоуправление

Можно попытаться передать больше полномочий «на места» — в тех городах, где сложилось местное сообщество, способное обеспечить «контроль снизу» над органами местного самоуправления. На данный момент такового сообщества не сложилось нигде в России. Наиболее близки к возникновению «гражданского общества» крупные мегаполисы — просто потому, что в них есть достаточное число активных горожан (несколько сотен на миллионный город). Но вовлечь этих горожан в реальное управление муниципалитетом — задача непростая. Создание дееспособного местного самоуправления в России — задача, требующая и творческого подхода, и разнообразия практики.

Технологии, инновации, «особые экономические зоны»

Если возникнет несколько успешных «управленческих корпораций», можно отдавать им в управление объекты (например, инновационных фонды и технопарки) и денежные субсидии, полностью освобождая от воздействия «проверяющих органов», а также от исполнения законов о конкурсах вроде 44 ФЗ. Единственная оценка — достигнуты или не достигнуты заданные KPI. Даже если украли все до копейки — это приведет лишь к тому, что будут снижены следующие лимиты и урезан объем задач «управляющей корпорации». В результате «на рынке» останутся лишь те «управленческие корпорации», которые могут эффективно выполнять поставленные задачи без лишней опеки и контроля, которые во многом.

Такой подход развяжет руки тем, кто готов приложить свои таланты на дело развития России и избавит их от постоянного страха быть посаженными. Этот страх является существенным препятствием для людей честных и ответственных. А для воров возможность «хапнуть» все равно перевешивает.

Важные детали

1. Критерии успешности

Во многих случаях нетривиальным вопросом являются критерии успешности. Вот уже приведенный пример — реформа системы здравоохранения в отдельном регионе. Как и во многих других случаях, есть единственный легко измеряемый критерий — это количество затрачиваемых денег. Все остальное — спорно, сложно и субъективно. Степень удовлетворенности пациентов замерить сложно, а число посещений и количество поставленных диагнозов — легко. Минздрав берет последнее в статистику, врачи больше пишут отчетов, чем лечат, зато все критерии эффективности выполняются и перевыполняются. Вспомним классику жанра — палочную систему.

Такие ущербные KPI появляются в тех случаях, в которых исполнители пишут критерии успешности «сами для себя». В российских ведомствах это обычная практика по той простой причине, что практически невозможно найти специалиста по вопросу за пределами самого ведомства (либо выходцев из него).

В случае с «заказчиком» и управленческими корпорациями выход достаточно прост. Представители управленческих корпораций сначала пишут и предлагают критерии успешности, а только потом решается вопрос — какая именно из корпораций будет решать задачу. То есть, автор критериев успешности знает, что, скорее всего, по ним будут оценивать не его самого, а конкурентов.

2. Недопущение монополизма и доминирования

Как понятно из вышесказанного, конкуренция среди управленческих корпораций является необходимым фактором. В случае сговора или монополизации «управленческого рынка» станет «как сейчас». Мало того — возникнет угроза узурпации власти. Корпораций должно быть много. Для заведомой конкуренции — несколько десятков. Если какая-то из корпораций займет более 20% «рынка» — делить ее на две в принудительном порядке.

3. Коллективная ответственность

Вся эта система будет работать только в том случае, если члены управляющей корпорации понесут коллективную ответственность. На любом посту, в любом регионе или ведомстве член корпорации работает на нее, а не на то учреждение, в котором оказался. Корпорация для него — альма-матер, кадровое агентство и «крыша». Соответственно, взаимоотношения между членами и корпорацией должны определяться не КЗОТом, а долгосрочными контрактами, включающими внутренний кодекс, арбитраж и возможное изгнание за проступки. Внутренний кодекс должен включать приоритет лояльности «заказчику» (президенту и/или народу) лояльности корпорации.

Сроки, участники и «заказчики»

Для создания «зачатков» управленческих корпораций нужно несколько месяцев. Собрать «ядро» менеджеров, изучить ту или иную проблему, составить «дорожную карту». То есть, за пару лет можно не только создать управленческие корпорации, но уже и увидеть результат их деятельности.

Кто мог бы стать создателем таких корпораций? Есть несколько вариантов.

1. Политические партии, которым по закону полагается государственное финансирование за полученные на выборах голоса. Мы ведь, как налогоплательщики, платим партиям не за факт существования, а за выполнение определенных функций, в частности — создание кадрового резерва и программ развития. Вот пусть финансирование партий будет обусловлено созданием управленческих корпораций. Чтобы было содержание, а не один лишь пиар.

2. В России есть некоторое количество аналитических центров (Центр стратегических разработок Кудрина, Столыпинский клуб). Было бы логично предложить опробовать теоретические наработки на небольших участках.

3. Могут попытаться создать управленческие корпорации некоторые из губернаторов.

4. Корпорации, как государственные, так и негосударственные. В принципе, при правильном стимулировании продажа управленческих услуг может быть хорошим бизнесом.

5. Министерства и ведомства.

6. Представители «несистемной оппозиции». В нынешней политической ситуации это выглядит утопично. Но у этого варианта есть существенные положительные стороны. В несистемной оппозиции находится немало идейных и бескорыстных активистов, а без людей этого типа ни одна управленческая корпорация не будет дееспособной. При четко проговоренном «контракте» и границ компетентности «несистемная оппозиция» станет системной.

«Заказчиком» услуг управленческих корпораций мог бы быть не только федеральный центр в лице президента и правительства, но и отдельные регионы и муниципалитеты. В принципе, было бы логично, чтобы партии не просто поддерживали на выборах своих региональных аппаратчиков, но и предлагали бы местному сообществу проработанные «дорожные карты» по решению городских и региональных проблем.

Заключение

Создание таких институтов, как «управленческие корпорации» выглядит, наверно, несколько экзотично, но мы должны помнить, что успехам любого государства предшествовало создание и становление эффективной управленческой элиты. Основной вопрос современной России — не «что делать» и даже не «как», а «кто».

Поскольку народ России как субъект управления фактически отсутствует, на данный момент, инициатором создания управленческих корпораций может стать только действующая власть. Возможно, это произойдет после череды неудачных экспериментов, возможно — уже при другой власти и в другую эпоху.

Алексей Мазур