Швейцарский федерализм: компромисс без коррупции и революции
В этой стране президента выбирают раз в год, а в муниципалитетах все еще голосуют при помощи рук. До начала 21 века тут жили по конституции 19-го, а женщины получили избирательные права лишь в 1970-х. На этих улочках одновременно говорят на нескольких языках и, поразительное дело, как-то договариваются. В секретах успеха Швейцарии, снискавшей славу одной из самых благополучных стран мира, разбиралась Тайга.инфо.
В Швейцарию Тайгу.инфо пригласили в пресс-тур, чтобы показать, как работает хваленый швейцарский федерализм. В стране, которая в несколько раз меньше Новосибирской области по площади, официальными являются четыре языка, более того, там есть двуязычные кантоны (административные единицы, из которых состоит территории страны), как, например, Берн, и даже двуязычные города, как центр часовой промышленности, имеющий название на французском и немецком — Бьен и Биль.
Преобладающий язык в Швейцарии — немецкий (более 60% населения), на французском говорит пятая часть населения, еще 6,5% — на итальянском. Менее процента используют романшский — в основном он распространен в кантоне Граубюнден, относится к романским языкам.
Считается, что первые регионы страны объединились еще в 13 веке, а современное федеративное устройство Швейцария получила с принятием конституции в 1848 году, по которой жила еще 150 лет. И ведь могла бы эта Швейцария кусочками разойтись по окружающим странам — благо язык и культура похожи. Но нет, каким-то чудом собралась из разрозненных областей и вот так существует.
В реальности не все так статично, как может показаться со стороны. И кстати, языковые и религиозные отличия в этом играют свою роль. В 1970-х из протестантского и в основном немецкоговорящего кантона Берн выделился кантон Юра, франкоговорящий и католический. Отголоски этого бунта до сих пор тревожат Швейцарию. Сейчас пытается уйти в Юру из Берна город Мутье. Да так пытается, что ради участия в референдуме по этому поводу избиратели меняли прописку, из-за таких нарушений его признали недействительным. Это, конечно, единичный случай, хотя в целом здесь высока ценность самоопределения.
Федеративная система вырастала снизу вверх — это самое главное, что обеспечивает ее устойчивость
Собственно, такая ценность и лежит в основе образования и существования Швейцарии — страна была создана по решению самих кантонов. Это было изначально добровольное объединение с определенной целью — защититься от внешних посягательств, напоминает профессор Цюрихского университета Томас Видмер. «Федеративная система вырастала снизу вверх — это самое главное, что обеспечивает ее устойчивость. Так же, как в США, — поясняет Видмер. — В других системах, где федерализм сверху насаждался, как, например, в Германии, когда, чтобы центр избавить от излишних тягот, передавалась часть полномочий на уровень земель. У них исходное положение несколько сложнее, оно необязательно обеспечивает успех. И нельзя думать, что унитарное государство или с унитаристскими традициями стоит построить как федеративное, все проблемы будут решены, так не получается. Система „снизу — вверх“ прежде всего дает устойчивость».
Томас Мозер, представляющий управление внешних связей кантона Берн, говорит о четырех элементах, обеспечивающих единство и стабильность Швейцарии: демократия, правовое государство, федерализм и социальное государство.
«Социальное государство начали активно создавать в качестве не в последнюю очередь реакции на большевистскую, социалистическую революцию в России, дабы не допустить подобного развития событий. Под социальным государством у нас понимается то, что государство не только должно обеспечивать свободой и охранять свободу граждан, но и само должно обращать внимание на тех, кто слабее и призывать своих граждан поддерживать других», — поясняет Мозер.
Существующая система не всегда была такой, а упоминание в этом контексте большевистской революции не просто реверанс в сторону российских журналистов. В ноябре 2018 года, когда мы и посетили Швейцарию, тут повсюду были следы всеобщей стачки, 100-летний юбилей которой здесь отмечают — на эту тему здесь проходят выставки, к этой дате появляются материалы в СМИ.
И хоть события 1918 года не привели к таким катастрофическим последствиям, как случилось в те годы в России, они существенно изменили жизнь страны.
В начале ХХ века парламентарии избирались по мажоритарному принципу — и в основной массе своей это были богатые либералы, капиталисты, имеющие у себя на округах серьезные инструменты влияния. У народа был запрос на изменения в системе.
Ситуацию накаляла Первая мировая война в Европе, которая позволяла зарабатывать швейцарским промышленниками, но не простому рабочему классу. К тому же в стране начались перебои с продовольствием. Недовольство достигло своего апогея осенью 1918 года. И хотя стачка была подавлена и прекращена, требования ее лидеров вроде введения пропорциональной системы выборов, пенсионного страхования и 48-часовой рабочей недели со временем были исполнены.
стачка была подавлена, но требования ее лидеров вроде введения пропорциональной системы, пенсионного страхования и 48-часовой рабочей недели были исполнены
Но вернемся в славный осенний Берн 2018-го — с черепичными крышами в красно-желтой листве, будто игрушечными фонтанами, рыбками в пруду у гостиницы, людьми всех возрастов на самокатах и великах.
В первый же день в Берне мы попадаем на экскурсию в парламент. Время не сессионное, поэтому можно в буквальном смысле прикоснуться к швейцарской политической системе — потрогать деревянные столы, посидеть в кожаных креслах парламентариев, пробежать по залам с символичными картинами на стенах и витражами с изображением сценок из жизни швейцарцев начала XX столетия.
Здесь двухпалатный парламент. Сравнимый с Госдумой Национальный совет избирается по партийным спискам. Даже небольшие партии имеют возможность провести своих представителей. Избирательные округа соответствуют кантонам, представительство зависит от их размеров. Самый большой — Цюрих, и там больше всего представителей — 35.
полноценное избирательное право женщины в Швейцарии обрели в 1971 году
Интересный факт — около 30% депутатов — женщины. «Одна треть — это неплохой расклад, если учитывать, что полноценное избирательное право женщины в Швейцарии обрели в 1971 году, — отмечает Клаудио Фишер, возглавляющий департамент международных связей парламента. — И все еще трудно женщину мобилизовать на политическую деятельность. Но, тем не менее, их доля растет. Но квот у нас нет, мы не сторонники их введения».
Совет кантонов сравним с нашим Совфедом. И хоть в сенате представлены регионы, это не назначенные представители, как в России, а избранные по мажоритарной системе люди. Работают палаты над одними и теми же законами. Главное — выработать единый вариант. Законопроекты могут три раза переходить из одной палаты в другую, нам назвали это «челночным» движением.
«Для того, чтобы выполнять это правило, нужно быть готовым к компромиссу. Это характерная, очень важная черта, швейцарского парламента, — говорит Фишер. — В конечном итоге выигрывают все, нет такого, что эти проиграли, те выиграли в результате компромисса. Но и полностью настоять на своем видении тоже, как правило, не удается никому».
Члены парламента продолжают заниматься своей профессией, бизнесом. «Идея в том, чтобы человек не отрываться от земли, так сказать, от конкретных нужд, отраслей, сфер деятельности», — говорит Клаудио Фишер. Но какого-то конфликта интересов в этом в Швейцарии не видят, поскольку депутаты и должны представлять интересы определенных групп населения.
Депутаты получают выплаты-компенсации за время, проведенное на парламентской работе (за день примерно часовой или двухчасовой гонорар адвоката). Получается, что в среднем — 100−110 тыс. франков в год. Это приличный доход, но ничего выдающегося.
Семь членов правительства — это выдвинутые основными партиями люди
Серьезно выделяется процесс формирования правительства. Новый парламент выбирает правительство. Семь членов правительства — это выдвинутые основными партиями люди: по двое от первых трех по численности в парламенте партий, еще один от четвертой. По очереди раз в год министры избираются президентом. И четыре года все эти люди могут спокойно работать, никто их уволить не может, если не уйдут сами.
Если все-таки кто-то из министров по своей воле покидает пост досрочно, на это место его же партия выдвигает другого человека. Процесс выбора претендентов внутри партии непубличен, и тут есть хоть какая-то, пусть и небольшая, интрига, а так в целом считается, что с избранием нового человека кардинально ничего не поменяется. В Швейцарии роль личности в сравнении с российской системой минимальна.
Помимо федерального уровня власти, в Швейцарии есть кантональный и местный. Самый верхний на практике отвечает за какие-то глобальные вещи вроде внешней политики. Все основные сферы жизни в руках кантонов и коммун. Они несут ответственность за здравоохранение, образование и общественную безопасность.
В Швейцарии 26 кантонов и полукантонов (образовались от разделения кантонов). У них собственные правительства, конституции, законодательные органы и суды.
Важный элемент — организацию своей правящей структуры определяют сами кантоны, говорит Томас Мозер из правительства кантона Берн.
Но власть кантонов имеет определенные ограничения. Например, кантон не может ввести смертную казнь на своей территории. Также они должны придерживаться международного права и соблюдать международные договоренности федеративного государства.
То, что территории имеют широкий круг полномочий, является веской причиной для участия в разработке федеральных законов и позиций, отмечает генеральный секретарь Конференции кантональных правительств Роланд Майер. Прежде чем федеральный центр разрабатывает какой-то закон, он обязан провести консультации с регионами. Как раз для выработки таких единых позиций и существует Конференция кантональных правительств, которая собирает несколько раз в год представителей регионов.
Прежде чем федеральный центр разрабатывает какой-то закон, он обязан провести консультации с регионами
Сотрудничество между кантонами нацелено на выравнивание издержек при выполнении своих функций, например, в образовании или в медицине. Страна небольшая и смысла иметь в каждом кантоне свой университет или многопрофильную клинику просто нет.
«У нас не в каждом кантоне есть свой университет. Но студенты со всей Швейцарии могут выбирать, в какой им поступать. Это государственные учебные заведения, — поясняет Роланд Майер. — Те, в которых есть университеты, например, Фрибур или Берн, несут расходы, другие, в которых нет, но которые могут туда направлять своих студентов, должны принимать участие, они делают денежный взнос, чтобы облегчить это бремя расходов».
Также в образовании есть и другой тип договоров — соглашения между кантонами по конкретным темам. Если в каждом кантоне будет своя система образования, людям, переезжая, будет сложно переводить детей из школы в школу. Поэтому территории согласуют основные параметры обучения — чтобы программы не слишком отличались друг от друга.
Раньше, кстати, это было реальной проблемой, но сейчас есть тенденция на унификацию таких вещей. Да и в целом специалисты отмечают рост запроса на централизацию, потому что народ все меньше готов соглашаться на существование больших различий.
специалисты отмечают рост запроса на централизацию, потому что народ все меньше готов соглашаться на существование больших различий
«У нас могут быть, а до недавнего времени могли быть существенные различия от кантона к кантону и в налогообложении, и в уровне зарплат, стоимость жизни могла быть разной в связи с тарифами какими-нибудь. Граждане все менее склонны соглашаться на различие системы, — говорит Майер. — Другая причина для централизации — все больше вопросов, которые можно решить только на общенациональном, если не международном уровне: изменение климата, защита окружающей среды и другие новые глобальные вызовы».
Кантон Берн, например, попросил денег на федеральном уровне на адаптацию сирот-мигрантов. По идее государство в этом заинтересовано, ведь они потом они останутся в стране. Но в этой ситуации кантон попадает в зависимость от центра.
А вот Томас Видмер, говоря о перспективах швейцарского федерализма, отмечает тенденцию на объединение коммун и усиление роли кантонов. Например, в сфере социальной защиты специальные учреждения были переданы на кантональный уровень, так эффективнее, ведь коммуны мелковаты.
Днем около парламента Берна соберутся школьники. Тоже на экскурсию что ли изучать федерализм? А вечером то же здание облепят взрослые, чтобы посмотреть светомузыкальное шоу по «Маленькому принцу» Антуана де Сент-Экзюпери.
Коллеги будут обсуждать, как такие же шоу проводят в их городах. Я промолчу, вспомнив про представление из фрагментов оперы «Царь», которое показывали в Новосибирске на храме. Рассказывать о шоу, приуроченном к 100-летию расстрела царской семьи, и роли РПЦ в новосибирской культуре перед просмотром мультфильма как-то не захочется.
Во время представления площадь наполнится запахами еды, алкоголя и смехом — в общем, ощущением праздника. И никакой полиции вокруг. Где-то рядышком, так же без полиции, будет проходить митинг афганцев (судя по флагу). Не зная языка, сложно будет понять, о чем они говорят, но эта толпа будет не очень похожа на ту, что радуется жизни и благам цивилизации на площади перед парламентом.
Вообще Швейцария, несмотря на свое внутреннее многообразие, не очень благосклонна к мигрантам и исламу. Об этом отчасти свидетельствуют инициативы последних лет, вынесенные на референдумы различных уровней и получившие поддержку, например, запрет на строительство минаретов. Более 57% жителей проголосовали «за». Главное, конечно, тут не сама религия как таковая, а некие опасности, с которыми ее связывают.
Референдум — важное проявление прямой демократии в Швейцарии. На такие голосования выносят самые различные вопросы, и инициатором может быть любой человек — главное проработать тему и собрать нужное количество подписей. О том, как благодаря воле народа можно заморозить неугодный транспортный проект и почему коррупция — не в швейцарской традиции — читайте в следующей публикации.
Яна Долганина