Коронавирус и обязанности. Чем грозит выход из дома

© Dimitri Karastelev/unsplash.com

Главные вопросы о коронавирусе и изоляции. А с детьми гулять можно? Как доехать до работы? Что будет, если я не буду сидеть дома? 15 тыс. рублей – это большая ответственность, привлекут ли меня, если я пойду не в ближайший магазин? По просьбе Тайги.инфо отвечают юристы из компании «Юсконсалт».

Важно: информация по состоянию на 7 апреля. С момента выхода первой публикации прошла неделя, и введено множество изменений и нововведений. Обо всем по порядку.

Конституционные права

Начнем с Конституции РФ — это основной закон государства, в ней закреплены основные права и свободы граждан, приведем только относящиеся к данному вопросу:

• Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27)

• Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34)

• Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55)

• В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56).

Вывод: право человека на свободное перемещение может быть ограничено только законом, нормативными актами, принятыми на основании закона.

И все-таки что это? Чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация или режим повышенной готовности?

Режим ЧП устанавливается президентом и утверждается СФ РФ, регулируется ФКЗ-3 «О чрезвычайном положении».

Вводится для защиты безопасности граждан и конституционного строя при наличии непосредственной угрозы (примеры: катастрофы, мятеж, терракт, стихийное бедствие, эпидемия).

Для введения ЧП необходимо чтобы возникла реальная угроза и имели место (могли возникнуть):

• человеческие жертвы,
• нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде,
• значительные материальные потери,
• нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Особенности режима ЧП:

• вводится на 30 дней (60 дней для отдельного региона)
• решение принимает президент
• региональные и местные власти могут отстраняться
• привлекаются все возможные силовые структуры
• может вводится комендантский час и комендант на территории ЧП и так далее
• признается форс-мажором, является уважительной причиной неисполнения обязательств на период ЧП и освобождает от неустоек и штрафов за этот период.

Законом установлен большой перечень мер и ограничений прав граждан и юрлиц, в том числе ограничение передвижения, приостановка деятельности организаций, запрет собраний, установка цензуры и ограничение свободы печати и других СМИ (ст. 11−14).

Законом установлены пределы и принципы применяемых мер:

• меры применяются и осуществляться только в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения;
• не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения (ст. 28).

Закон о ЧП устанавливает право на компенсацию (ст. 29):

• лица, пострадавшие в связи с применением мер, имеют право на предоставление жилых помещений, возмещение причиненного материального ущерба, содействие в трудоустройстве и необходимую помощь;
• организации, имущество и ресурсы которых использовались, имеют право на возмещение причиненного ущерба.

В настоящее время на территории РФ или отдельных ее регионов нигде еще не введен режим чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации, однако предупредительные меры по своему содержанию очень похожи на меры, которые принимаются в период ЧП.

Режим чрезвычайной ситуации и режим повышенной готовности

Эти режимы регулируются другим законом — Законом № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Закон устанавливает три режима функционирования для органов власти (ст. 4.1):

а) повседневной деятельности — при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;

б) повышенной готовности — при угрозе возникновения ЧС;

в) непосредственно чрезвычайная ситуация — при возникновении и ликвидации ЧС.

Чрезвычайное положение вводится президентом при возникновении ЧС на территории РФ или ее отдельной территории (ст.8).

Режимы повышенной готовности и ЧС вводятся Правительством при возникновении ЧС и угрозе возникновения ЧС федерального или межрегионального масштаба (ст.10).

Органы субъектов решают, относится ЧС к разряду региональной или межмуниципальной ЧС и вводят режим повышенной готовности для соответствующего органа управления (ст.11).

Понятие и характеристика ЧС очень похожа на ЧП.

Нас всех больше интересует, что такое предупреждение ЧС и режим повышенной готовности, в основном именно такой режим был введен в большинстве субъектов.

Предупреждение ЧС — это комплекс мероприятий, которые проводятся заблаговременно и направлены на:

• максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС,
• сохранение здоровья людей,
• снижение размеров ущерба окружающей среде,
• снижение материальных потерь в случае их возникновения.

Вопрос о том, кто вправе принимать решения и меры по защите населения и территорий от ЧС напрямую зависит от локализации этого ЧС (угрозы его возникновения).

Закон разделяет несколько уровней реагирования и определяет лиц, уполномоченных на введение РПГ /ЧС (п. 8 ст.4.1):

• объектовый — устанавливается руководителем организации при локальном уровне ЧС, если устраняют сами;

• местный уровень — органами муниципальной власти, если могут устранить сами;

• региональный уровень — устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при привлечении к устранению сил и средств органов муниципального образования и региональных органов власти в пределах региона;

• федеральный уровень — устанавливается правительством / правительственной комиссией, если ЧС вышло за пределы нескольких регионов и для ее устранения /предотвращения привлекаются федеральные силы и средства.

Получается, что пока не введен федеральный уровень РПГ, каждый субъект справляется своими силами и средствами.

Эти же органы вправе принимать меры по защите населения и территорий, вот часть мер (п. 10 ст. 4.1):

пп. а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения ЧС, а также в зону ЧС;

пп. г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории.

Законом о ЧС установлены принципы и пределы вводимых мер (пп. д) п. 10 ст. 4.1.).

Меры должны быть:

• обусловлены развитием чрезвычайной ситуации,
• направленны на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации,
• направленны на создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации ЧС и минимизации ее негативного воздействия
• не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина.

Таким образом, для предотвращения ЧС органами субъектов РФ может вводится режим повышенной готовности, обязательно определяется территория ЧС и может определяться территория, на которой существует угроза возникновения ЧС. Принимаемые меры должны быть адекватными и не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина.

Правила поведения в период действия режима повышенной готовности

С 01 апреля вступили в силу изменения в КоАП, ст. 20.6.1 введена ответственность за нарушение правил поведения при введении режима повышения готовности или в зоне ЧС, ответственность по сравнению с другими правонарушениями в КоАПе немаленькая — от 1000 рублей до 30000 рублей с физических лиц за первое нарушение правил.

Поэтому очень важно понимать за нарушение каких именно правил будут наказывать.

Уже 02 апреля были утверждены правила поведения, обязательные для исполнения гражданами в случае введения режима повышенной готовности (Постановление Правительства №417), в правилах содержатся только общие формулировки.

Граждане обязаны:

а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства о защите населения и территорий от ЧС, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (больший перечень законов и других нормативных актов, но никакой конкретики);

б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации ЧС (таким лицом может быть губернатор);

в) при получении инструкций (указаний), в том числе через средства массовой информации или операторов связи!, эвакуироваться с территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или из зоны чрезвычайной ситуации и (или) использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций (можно сделать и такой вывод, что если получили СМС от МЧС: сидите дома, то должны ей следовать);

г) при обнаружении пострадавшего (пострадавших) принимать меры по вызову уполномоченных должностных лиц и до их прибытия при отсутствии угрозы жизни и здоровью оказывать пострадавшему (пострадавшим) первую помощь;

д) иметь при себе и предъявлять по требованию документ, удостоверяющий личность гражданина, а также документы (при наличии), дающие право не соблюдать требования, установленные подпунктом «в» настоящего пункта и подпунктами «б» и «в» пункта 4 настоящих Правил (паспорта и всякие справки носите с собой).

Запрещается осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

! с 01 апреля органам власти субъектов РФ даны полномочия вводить режим повышенной готовности и устанавливать свои правила (ст. 11 Закона №68-ФЗ) в случае введения регионального РПГ или дополнительные правила в случае введения федерального РПГ.

Постановлением правительства Новосибирской области №72-н от 18.03.2020 на территории всей Новосибирской области был введен режим повышенной готовности, в дальнейшем принималась череда постановлений губернатора о введении мер (дополнительных мер) по защите населения и территории от ЧС.

До момента введения ответственности в КоАП меры носили рекомендательный характер для граждан и юридических лиц, а после 01 апреля стали носить уже обязательный характер требований (смотрите таблицу с хронологией изменения решений губернатора).

Выход из дома по справке и с мусором

Разберем правила поведения в период РПГ на примере Новосибирской области (постановление №48 от 31.03.2020). Гражданам, находящимся на территории Новосибирской области, необходимо:

1) соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метра, в том числе в общественных местах и транспорте, за исключением такси;

2) не покидать места проживания (пребывания), за исключением:

• случаев обращения за экстренной медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью,
• случаев следования к месту (от места) работы, в организации, у индивидуальных предпринимателей, деятельность которых не приостановлена (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки),

• следования к ближайшему месту приобретения товаров первой необходимости, работ, услуг, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания),

• выноса отходов до ближайшего места накопления отходов.

Ограничения не распространяются на случаи:

• оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, МЧС, Роспортребнадзора иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан.
• на руководителей и сотрудников государственных органов Новосибирской области, органов местного самоуправления,
• организаций, деятельность которых не приостановлена, чье нахождение на рабочем месте является критически важным для обеспечения их функционирования,
• а также граждан, определенных решением оперативного штаба.

Лица, не соблюдающие режим «самоизоляции,» должны иметь при себе:

служебное удостоверение либо справку, выданную работодателем, свидетельствующую о привлечении их к работе и документ, удостоверяющий личность,

либо копию решения оперативного штаба и документ, удостоверяющий личность,

либо иные документы.

Справка, выдаваемая работодателем, составляется по форме установленной правительством Новосибирской области.

Вывод:

На федеральном уровне отсутствуют какие-либо конкретные правила поведения, которые бы предписывали, что и как делать, а что не делать в период режима повышенной готовности.

Региональные власти самостоятельно устанавливают свои правила, по факту все регионы стали копировать решения друг друга.

По сути, все ограничительные меры, которые сейчас вводятся субъектами, в чем-то повторяют ст. 11 закона «О чрезвычайном положении», при этом режим чрезвычайного положения не вводится.

Для беспрепятственного перемещения требуется уважительная причина / справка / удостоверение.

Карантин для прибывших и требования санитарных врачей

Людей, которые не соблюдают санитарно-гигиенические и противоэпидемиологические мероприятия в период действия РПГ или ЧС, могут привлечь к ответственности по ч.2 ст. 6.3. КоАП с размером от 15 до 40 тысяч рублей.

Подобные мероприятие вправе устанавливать Главный санитарный врач РФ.

30.03.2020 было принято (опубликовано 01.04) Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.03.2020 г. № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019»

Что предписывает:

• Обеспечить изоляцию и наблюдение на дому всем приезжим из других стран жителям Москвы и МО на 14 дней
• Всех иногородних (не москвичей) — изолировать в обсерваторы на 14 дней с момента приезда в Россию (Постановлением от 03.04. разрешено иногородних наблюдать на дому при возможности их изоляции).
• Всем гражданам соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1 м., в том числе в общественных местах, общественном транспорте, за исключением такси.

Сейчас постановления Главного санитарного врача РФ и санитарных врачей регионов — это одни из важных документов, т.к. определяют виды мероприятий и действий, основаны на законе №52 — ФЗ «О Санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» и за нарушение их решений могут привлекать к ответственности по ст. 6.3. КоАП, а также по решению суда принудительно изолировать лиц из группы риска.

Граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц (ст. 10 Закона №52-ФЗ).

Карантин = Ограничительные мероприятия могут вводиться / отменяться на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей.

Карантин имеют право вводить: Правительство РФ, органы власти субъектов РФ, органа местного самоуправления и др. уполномоченные органы (п. 2 ст. 31 Закона №52-ФЗ).

Именно на основании ст. 31 Закона были приняты решения:

• о временном ограничении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе прибывающих с территории Республики Белоруссия, а также граждан Республики Белоруссия (Распоряжение Правительства РФ от 16.03.2020 № 635-р) С 18 марта 2020 г. до 1 мая 2020 г.
• об ограничении движения через государственную границу Российской Федерации (распоряжение правительства от 27.03.20 № 763).

Орган власти субъекта РФ в течение 24 часов обязан ввести ограничительные мероприятия (карантин) в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний (Постановление правительства РФ от 19.08.2005№ 529).

Основанием для введения карантина является предписание территориального Роспотребнадзора. Карантин может вводится на территории всего субъекта или отдельной его части.

Одновременно с введением карантина вводятся ограничительные мероприятия и утверждается план мероприятий по организации выполнения ограничительных (карантинных), профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий.

Вывод: режим карантина регулируется законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и вводится на основании предписаний главных санитарных врачей. Режим карантина, режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации — это разные режимы, регулируются разными нормами, предусмотрена разная ответственность за нарушение правил.

Карантин и самоизоляция — это разные понятия, режимы и мероприятия. Сегодня карантин официально введен только на территории Краснодарского края.

Ответственность

Как видим, ответственность установлена немаленькая. За нарушения карантина / санитарных норм возникает ответственность по ст. 6.3, за нарушение правил поведения в период РПГ — ст. 20.6.1.

Решение об определении вида и размера ответственности будет принимать районный суд, протоколы могут составлять органы власти, по решению главы региона.

В теории ответственность за нарушение должна быть соразмерна совершаемому правонарушению.

Бесспорно, что люди, которые приехали из зоны заражения и сбегают из-под карантина, должны понести ответственность, и ответственность в 15/40 тысяч рублей видится адекватной, а в случае заражения другого человека с летальным исходом и 150 тыс. может быть мало.

Но насколько адекватна будет ответственность от 1 тыс. до 30 тыс. рублей за прогулку с членами своей семьи, с ребенком с соблюдением дистанции до других людей или поездка на личном автомобиле?

Очевидно, что штрафовать будут, возможно выборочно, возможно нет. Время покажет.

В теории за нарушение регионального законодательства не привлекают к ответственности по федеральному КоАПу.

А можно пойти в Конституционный суд?

Именно к полномочиям КС РФ относится проверка законов и иных нормативно-правовых актов (в том числе НПА субъектов РФ) на соответствие Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 36 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о конституционности отдельных НПА обладают: Президент РФ, Совет Федерации или 1/5 его членов, Государственная Дума или 1/5 ее депутатов, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, органы законодательной или исполнительной власти субъектов РФ, суды при рассмотрении конкретных дел (если закон, подлежащий применению в конкретном деле, не соответствует Конституции РФ).

Граждане тоже могут подать обращение в Конституционный суд РФ, но только в том случае, если их права и свободы нарушены применением неконституционного закона в их конкретном деле (например, в деле о привлечении гражданина к административной ответственности).

Для рядового гражданина обращение в КС РФ это непростая и небыстрая процедура.

Ситуация требует от нас и властей быстрого принятия решений и оперативных мер реагирования.

Общие выводы и вопросы

Закон о защите от ЧС предусматривает возможность приостановки деятельности организаций, ограничения доступа транспорта и людей в зону действия ЧС или для предотвращения ЧС.

Здесь вопрос, что же является территорией действия ЧС?

Вся территория Новосибирской области?

Территория большинства субъектов РФ?

Или территория общественных мест, торговых и развлекательных учреждений?

Приведу пример с паводком, когда жителей региона предупреждают держаться подальше от рек, например, не разрешают заходить на определенную территорию в связи с возможностью разлива реки и для сокращения человеческих жертв. В этой ситуации понятно, что является зоной действия ЧС — зона возможного разлива реки.

С вирусом ситуация не столь очевидна, и мы не вирусологи, конечно, но вопросы о законности и адекватности мер в отсутствие федерального перечня имеются и хочется получить на них ответы:

? Почему выгуливать собак можно, но погулять с ребенком на улице с соблюдением дистанции нельзя?

? требование «оставаться дома» — это правило поведения или ограничение права на свободу перемещения?

? можно ли применять ответственность по федеральному закону за правила, установленные региональными властями?

Вопросов много, и сейчас сказать, как будет разворачиваться судебная практика, невозможно, но очевидно, что штрафовать будут, законодательную базу для этого уже создали, и уже составлены первые протоколы. Будем наблюдать за ситуацией, смотреть какие решения будут принимать суды после того, как откроются.

Евгения Бондаренко, управляющий партнер ООО «Юсконсалт»

Анастасия Черенкова, старший юрист ООО «Юсконсалт»