Особенности муниципальной реформы на Кузбассе

В российских регионах набирает ход реформа местного самоуправления. В Начале декабря выборы новых глав и депутатов муниципальных образований прошли в Новосибирской области. А как обстоят дела на Кузхбассе? Об этом в эксклюзивном комментарии ТАЙГЕ.info рассказывает председатель комитета по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и правоохранительной деятельности Совета народных депутатов Кемеровской области Владимир Мирошник:

- Ещё в марте этого года была создана межведомственная комиссия, которая работает над реализацией закона в переходный период – 2004-2005 годы. В первый этап переходного периода мы решали задачу – территориальное устройство и границы муниципальных образований. В Кемеровской области по старому закону о местном самоуправлении существовала одноуровневая система местного самоуправления – то есть муниципальные образования у нас были в городах и районах. Ниже этого уровня у нас муниципальных образований не существовало.

По новому закону в области должны быть создана двухуровневая система местного самоуправления – должен появиться ещё и поселенческий уровень. Перед нами стояла задача – «раскроить» территорию Кемеровской области, чтобы создать муниципальные образования – сельские и городские поселения. Чем мы и занимались с марта и до сих пор

К этому времени подготовительная работа вся подведена, в конце ноября принят закон о статусе муниципальных образований и границах муниципальных образований. По этому закону у нас предполагается создать городские округа: Анжеро-Судженск, Берёзовский, Юрга, Кемерово, Ленинск-Кузнецкий, Белово, Киселёвск, Прокопьевск, Новокузнецк, Междуреченск, Осинники, Мыски, - плюс 19 муниципальных районов (все районы, которые у нас существовали, они у нас и останутся в статусе муниципального района – с теми полномочиями, которые прописаны для них в законе). И, кроме того, около 250 муниципальных образований поселенческого типа – точная их цифра пока неизвестна, потому что ещё не все районы сдали документы о том, как они собираются делить территории на поселения.

Собственно, вся реформа и была задумана потому, что надо было чётко распределить полномочия между федеральным уровнем, уровнем субъектов федерации и муниципалитетами.

Если населённый пункт имеет население более тысячи человек, там может быть создано муниципальное образование, другие – до тысячи, должны объединиться, чтобы создать муниципальное образование. И вот это деление мы в конце ноября законодательно приняли, а вскоре будут объявлены выборы в этих территориях. Поскольку городские округа и муниципальные районы у нас никаких изменений не претерпели, в них внеочередных выборов в следующем году не будет. В них и избранные главы, и депутаты будут исполнять свои полномочия в течение того срока, на который они были избраны.

Перед комиссией стояла задача, чтобы от проведения реформы местного самоуправления в области было как можно меньше потрясений. Губернатор тоже постоянно повторяет, что эта реформа должна пройти так, чтобы население её не заметило. И мы старались это делать. И, устанавливая границы новых муниципальных образований, мы старались не перерезать территорию – по сути дела, границы новых муниципальных образований были проведены практически по границам старых сельсоветов, которые существовали в советское время. И эти сельсоветы у нас теперь будут возрождены, только в несколько ином качестве.

Могу сказать, что работать и над этой частью реализации закона было очень трудно, потому что закон, на наш взгляд, очень несовершенен, и в нём существует масса противоречий. Причина этого, видимо, в том, что разработчики этого закона использовали опыт европейский, в частности, Германии и Франции. Но вы сами понимаете, Россия и Европа – это две большие разницы. И, наверное, было бы целесообразнее изучить российский опыт местного самоуправления, который имеет глубокую и давнюю историю – начиная с Киевской Руси и заканчивая земствами 19 века, да и в 20-м веке тоже было местное самоуправление, несмотря на жёсткую вертикаль власти, какие-то элементы самоуправления существовали. И вот этот опыт, на мой взгляд, не был учтён разработчиками. Поэтому в законе появилось достаточно много противоречий.

Скажем, есть у нас в области город Междуреченск, который был муниципальным образованием вместе с прилегающей к нему территорией. Это значительная территория, на которой в основном горы, тайга. По новому закону мы должны создать в Междуреченске городской округ, отрезав от него всю прилегающую территорию, которая была ранее, а на территории бывшего Междуреченского района создать муниципальный район. Но на территории этого района существует всего 4 или 5 населённых пунктов, в которых проживает 2,5 тысячи человек. И вот для этих 2,5 тысяч мы должны создать муниципальный район, если следовать букве закона – со своим бюджетом, со своей администрацией, депутатами. На наш взгляд, это было бы неразумно. Мы консультировались по этому вопросу с создателями закона, и нам посоветовали создать Междуреченский муниципальный район, включив в него город Междуреченск в качестве городского поселения. Тогда получилось бы, что город, являющийся одним из крупнейших городов Кузбасса, единственный бездотационный город, превращается в городское поселение в составе района. Получается ситуация, когда хвост вертит собакой. Нас это тоже не устраивало. Поэтому мы пошли по другому пути – объявили город Междуреченск городским округом, а границы его провели по границам нынешнего Междуреченского района.

Или, например, закон разрешает включать в состав городских округов сельские поселения, находящиеся рядом. Городское же поселение в состав городского округа включать нельзя. Но у нас ведь все города, особенно шахтёрские, имеют спутники – посёлки, которые уже «приросли» к этим городам. В качестве примера здесь можно привести город Белово, вокруг которого – и Бачатский, и Инской, Новый городок, Грамотеино и даже Красный Брод, который находится в 60 км от города Белово. Мы решили эту проблему таким образом, что все эти спутники (кроме Красного Брода) войдут в состав городского округа Белово, потому что мы изменили его границы.

Были и другие, более мелкие проблемы. Но чёрт всегда в подробностях сидит, а мы ещё не все подробности освоили.

Проблем определения границ территорий, прилегающих к границам области, у нас не было, потому что территориальное деление субъектов федерации прописано достаточно чётко. И когда мы словесно описывали границы той или иной территории, которая граничит с Томской областью или Красноярским краем, мы писали, что от точки а до точки б граница муниципального района проходит по границе кемеровской области и такого-то субъекта федерации. Я знаю, что некоторые субъекты федерации сейчас проводят работу по уточнению своих границ. Мы этого не делаем. Соседи к нам по этому поводу тоже не обращались. Представляю, что начнётся, если мы сейчас станем уточнять границы – наверняка найдутся спорные территории, спорные проблемы. У нас внутри региона мы на корню пресекали всяческие подобные тенденции. И дай бог, чтобы этого не произошло между субъектами федерации.

Что же касается бюджетов новых муниципальных образований, то наконец-то Государственная дума разродилась и приняла поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. В принципе, эти поправки должны были бы быть приняты до принятия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», потому что они определяют правила игры. Самая же главная проблема – чтобы доходная база соответствовала расходным полномочиям. Этого не произошло даже при том, что сложно заподозрить депутатов Государственной думы в том, что они хотели сделать хуже, - просто денег нет. Открыто говорилось, что на осуществление полномочий местному самоуправлению сегодня необходимо порядка триллиона рублей. А в наличии имеется менее половины этих средств. По Кузбассу ситуация примерно такая же. Точных цифр я назвать не могу, потому что просчётов пока не было, это будет следующий этап.

Кроме того, федеральный закон предполагает проведение выборов в новых муниципальных образованиях не позднее ноября 2005 года, мы же планируем провести эти выборы в апреле 2005 года. И вот это время – с апреля будущего года до 1 января 2006 года, когда должны будут заработать новые муниципальные образования, мы используем для того, чтобы провести учёбу вновь избранных депутатов.

С учётом тех депутатов, что действуют сейчас, и после новых муниципальных выборов в Кузбассе будет около 3000 депутатов местного самоуправления (сейчас в области их не больше 400). И плюс ещё примерно столько же будет работников местных администраций. То есть рать чиновников пополнится весьма значительно. И новые депутаты придут с явным желанием делить. А что они будут делить? Их сначала надо научить, где эти средства взять. И в течение 2005 года мы как раз должны будем решить проблему формирования муниципальных бюджетов.

Ещё одна проблема, которую надо будет решить – перераспределение собственности. Например, субъект должен будет избавиться от собственности, которая не предусмотрена для исполнения его полномочий. И такая собственность должна быть передана либо в муниципальную собственность городских округов либо муниципальных районов, либо поселений. И наоборот – муниципалитеты так же должны будут избавиться от собственности, которая не соответствует набору тех функций, которые они должны исполнять. Такое встречное движение должно произойти, а это тоже колоссальная работа, которая во многом связана с интересами конкретных собственников. Кроме того, нужно будет разобраться с теми полномочиями государственными, которые нужно будет передать на муниципальный уровень. Нужен механизм, передающий эти полномочия вместе со всеми ресурсами, в том числе и финансовыми.

И самое главное, конечно, выстраивание межбюджетных отношений. Пока мы не могли приступить к этой работе, потому что не были приняты изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, сейчас мы можем к этому приступить. Время есть, надеемся, что нам удастся это сделать, хотя проблемы есть – я знаю, что не только мы, но и многие другие субъекты РФ выходили с законодательными инициативами, чтобы принять поправки в закон о местном самоуправлении. Но пока это ничего не дало. Проблема заключается ещё и в том, что сегодня идёт не только реформа местного самоуправления, но и ряд других реформ – административная, жилищно-коммунальная, военная, монетизация льгот. И сейчас вбрасывается усиленно идея ещё одной реформы – укрупнения регионов.

Сейчас пока проблематично назвать цифру издержек, которые пойдут на содержание дополнительных муниципальных бюджетов – пока называется цифра от 1,5 до 3 млрд руб. Реформу эту задумал федеральный центр, но денег на её осуществление нам никто не даёт – изыскивайте средства сами. Мы несколько раз выходили с инициативой, и наш губернатор это неоднократно озвучивал: давайте в одном-двух регионах посмотрим, как эта схема будет работать в порядке эксперимента, а потом уже будем браться за остальные регионы. Но эта идея не прошла. И сам закон очень жёсткий. Если предыдущий закон о местном самоуправлении был более рамочным, давал возможности субъектам для манёвра – поэтому и возникли такие разные системы местного самоуправления в разных областях. Если бы центральная власть согласилась на эксперимент, можно было бы на практике посмотреть, что получается, была бы выработана практическая схема, и по этой схеме пошли бы все остальные. Или не стоило бы так жёстко привязывать к одной схеме, а в некоторых случаях руководствоваться сложившимися традициями. Например, если мы отрываем посёлки шахтёрские, которые у нас уже «приросли» к городам, то что из этого выйдет? Люди там в налоговую инспекцию, милицию, больницу и так далее ездят в город – например, в Белово. Теперь, если мы эти посёлки в виде поселений переводим в состав Беловского района, то их жителям придётся решать свои проблемы, допустим, не в городскую администрацию, а в районную, в районную налоговую, милицию, больницу и так далее. Это им всем надо будет переписываться, переводиться. Представьте, какими словами будут жители этих посёлков нас называть? А тем более, если посёлки «перебрасывать» из района в район. Поэтому, конечно, больная реформа. Поэтому губернатор и поставил задачу: делайте, что хотите, крутитесь, как хотите, но чтобы потрясений было как можно меньше. Надеюсь, что нам это удастся сделать.

Да, налогооблагаемая база большинства создаваемых муниципальных образований будет недостаточной для формирования нормального бюджета. Кому-то, конечно, очень повезёт. Те поселения, например, на территории которых окажутся мощные хозяйствующие субъекты, от которых, например, земельные налоги пойдут в эти муниципальные образования, могут стать достаточно богатыми. Некоторые из них пока даже не ожидают, какое счастье их ждёт. Но большинство как были бедными и дотационными, так ими и останутся. Поэтому федеральным законом предусмотрено существование как областного фонда выравнивания, районных фондов выравнивания.

Просто давайте представим: создано муниципальное образование, сельское поселение, в нём – полторы тысячи человек. Какие у них источники бюджета? Подоходный налог. Но что такое подоходный налог на селе с его копеечными зарплатами? Налог на имущество физических лиц – то же самое. Налог на имущество юридических лиц. Хорошо, если на территории этого муниципального образования есть нормально работающие юридические лица, а если нет? Конечно, если на территории данного села будут горные отводы какого-нибудь разреза, то земельные налоги там будут существенные. Если же этого нет, то новое муниципальное образование будет дотационным.

То есть, чтобы бюджеты этих поселений были достаточными для осуществления полномочий, опять будет существовать система перераспределения средств внутри области. Та же система останется и на уровне федерации. Понятно, что Междуреченск и Новокузнецк говорят: не забирайте у нас деньги, и тогда нам на всё хватит. А остальные как?

Во время выборов в сельских образованиях будет проблема с тем, кого выбрать депутатами. Там очень проблематично найти тех, на кого делать опору – врачи, учителя, специалисты. Те, кто есть, уже давно разными делами ангажированы – избирательной комиссией, например. И не каждого ещё и уговоришь. Они просто могут спросить: а зачем нам это надо? Сельские депутаты за своё депутатство денег получать не будут. То есть им надо свою смену «оттрубить», а потом ещё и заниматься решением чужих проблем. Так что дай бог нам вообще найти тех, на кого можно будет опереться в выстраивании новой системы местного самоуправления. Кроме того, на селе, где люди все друг друга знают, кого попало не выберут. Я надеюсь, что и партии проявят интерес к этим выборам – хотя бы затем, чтобы подготовить себе там базу на будущее.

Мы в Кузбассе приняли такое решение, что торопиться нам не надо, у нас время есть. И думаю, что нам этого времени хватит, и срыва сроков проведения реформы у нас в области не будет.

По мере возможностей мы стараемся изучать опыт соседей – и ближних, и дальних. И учимся как на положительных, так и на отрицательных примерах. Но есть и такой момент: сейчас что-то делается в каком-то регионе вот так, и это оценивается как отрицательный момент – кто даст гарантию, что через некоторое время это не даст положительный эффект? Например, по реформе 1995 года у нас была такая ситуация: надзорные органы говорили нам, что вот, вы создали местное самоуправление в городах и районах – создавайте и в деревнях, потому что никто не может быть лишён права на местное самоуправление. Мы не создавали. Благодаря этому нам удалось сконцентрировать ресурсы, выровнять областной бюджет. Нам ещё несколько лет спокойной жизни – может быть, и всё стало бы нормально. Но закон есть, и его надо выполнять.

Пострадать от реформы может регион, потому что у нас количество налогов сократилось – хотя нам обещают, что всё это будет компенсировано. Выиграют ли от реформы муниципалитеты? Не знаю. По идее, самая главная задача, для решения которой и была задумана эта реформа – чтобы все проблемы населения можно было решить на месте, приближение власти к населению. Что вызывает беспокойство – это финансовые вопросы, будут ли у этой приближенной к населению власти ресурсы, чтобы решать конкретные проблемы людей. Может быть, где-то этих денег хватит – и дай бог. Может быть, у кого-то будет с избытком – поделятся. А остальным, видимо области придётся помогать.

Но я думаю, что в плане развития инициативы населения эта реформа очень хороша. Вот простой пример. Во время предвыборной компании губернатора мы приехали в отдалённую деревню, люди на встречу собрались в клубе – правда, клуб это только название: стёкла в окнах выбиты, обшарпанные стены, обвалившийся потолок, правда, батареи работают. Начали жаловаться: вот у нас мост постоянно весной сносит река, потому что он хилый, вот, клуб рушится. Глава района, который тоже присутствовал, говорит: мужики, у вас тут такие деревья вековые стоят – придите ко мне, я вам технику дам, свалите деревья, сделаете себе нормальный мост, дам вам шифер, стекло – почините клуб, я вам ещё за работу заплачу. Нет, так ничего и не сделали. Трудно раскачать. Потому что слишком долго у нас воспитывалось в людях иждивенчество – что власть должна делать. Для того, чтобы люди поняли, что какие-то повседневные вопросы можно решать на месте, не надо за этим к губернатору ходить, реформа может помочь. Если это получится – будет выстрел в десятку. Делать надо, в этом нет никаких сомнений, и наш исторический опыт это подтверждает. Но, мне кажется, надо было это делать несколько по-другому – может быть, больше времени на эту реформу выделить, может, ещё какие-то решения найти.

Но изменения и в этот закон будет внести очень сложно. Просто я могу сказать, что с 1993 по 2003 годы в государственную думу от регионов было внесено 1886 законодательных инициатив, законами из них стали только 53. время прохождения законодательных инициатив регионов Думе – от 3 до 28 месяцев.

У нас районы с малой плотностью населения – только Междуреченский и Таштагольский. Но в Новокузнецком районе, например, проблема в том, что всё население сосредоточено на юге района, а север практически незаселённый. Но я здесь не вижу особых проблем. Потому что район с низкой плотностью населения – там где кто-то живёт, создали муниципальное образование, а остальное – так называемая «межселенная территория». То есть нарезка территорий новых муниципальных образований у нас без особых проблем прошла. Тем более, что участвовали в этом все специалисты – и земельщики, и архитекторы, и градостроители. Все особенности были учтены.

ТАЙГА.info