«В мэрии Новосибирска спрятано слишком много лишнего аппарата»

© Наталья Гредина. Виктор Козодой

Бывший вице-губернатор Новосибирской области Виктор Козодой в интервью обозревателю Тайги.инфо Алексею Мазуру рассуждает об этичности расходов на аппарат управления, потерянных миллионах и «лишних людях» в муниципальных учреждениях, своем депутатском опыте, аутсорсинге и других способах реформы администрации Новосибирска.

В Новосибирском открытом университете (НОУ) продолжается конференция, посвященная «Медиане мэра» (2,5 года у власти). Общественники и эксперты подводят промежуточные итоги правления Анатолия Локтя, обсуждают, что можно было бы изменить в городском управлении, какие проблемы и как решить. 23 ноября в 18:30 в Новосибирской областной научной библиотеке (Советская, 6) состоится первая часть дискуссии «Система управления городом».

Тайга.инфо попросила Виктора Козодоя, который был депутатом городского совета и заксобрания, а позже — вице-губернатором Новосибирской области по внутренней политике, представить свою точку зрения по обсуждаемой теме.

Тайга.инфо: Вы будете спикером в дискуссии о системе управления городом. В фейсбуке уже развернулись споры по поводу ваших тезисов. Почему вы считаете, что тема важна? В чем ее актуальность? И какой смысл поднимать этот вопрос, если у нас годами ничего не меняется?

— Поэтому и надо его поднимать, что годами ничего не меняется. Одно дело, когда экономика неуклонно шла в рост, рос бюджет. Это была одна картина. И все это [недостатки системы управления] можно было терпеть. Когда наступили «тяжелые времена», и начали «сворачиваться» бюджетные возможности, то встает вопрос об эффективности бюджетных трат. Как тратить? Если бюджет будет уменьшаться, то будут сокращаться какие-то статьи. И тут надо перестать лукавить и самих себя обманывать. В данной ситуации это сокращение будет за счет тех программ, которые рассчитаны на все население. И какую бы мы тему не взяли, касается ли она транспорта, ЖКХ, благоустройства, в конечном итоге все «заводится» на один главный и принципиальный вопрос — систему управления.

Система управления напрямую связана со структурой исполнительной власти. В мэрии, в частности. Поэтому важно посмотреть, насколько эта структура соответствует сегодняшним реалиям, возможностям. И нельзя ли здесь во-первых, сэкономить бюджетные средства. У административной реформы, о которой мы сейчас говорим, две цели. Во-первых, экономия бюджетных средств и более эффективная их трата на те программы, которые действительно задевают большинство населения, а не служат интересам узкой кучки разных людей. И второе — сокращение бюрократизма, чиновничества, лишних структур. Которые сами по себе отягощают нашу жизнь и нашу экономику — в силу того, что получается длинная цепочка рассмотрения, решения вопроса. И по всем законам Паркинсона мы знаем, что любая бюрократическая система в конечном итоге «завязывается» сама на себя, на обслуживание своих интересов. И чем она будет громаднее, тем хуже будет принятие решения. Поэтому здесь должен быть двойной момент: экономия средств и упрощение структуры. Структура должна быть небольшая, гибкая, прозрачная, ясная, работоспособная, качественная.

Тайга.инфо: Из городского бюджета в 36 млрд рублей 2 млрд — это содержание аппарата мэрии. Есть какой-то общепринятый показатель, в какой процент от бюджета должны укладываться расходы на аппарат?

— Я не такой специалист в области финансов, чтоб огласить эти цифры. Но я из чего исхожу? Вот есть город. Есть городское муниципальное управление. Оно должно опираться и руководствоваться в первую очередь 131-м законом «Об основах местного самоуправления». Там указаны все полномочия, чем собственно и должен муниципалитет заниматься. Если мы возьмем этот закон и полномочия, а потом наложим на него структуру мэрии (чем она занимается), то мы там увидим, что структура предполагает некие излишества. Те, которые не входят по закону в полномочия муниципалитета. В частности, такое [излишество], как департамент промышленности и предпринимательства, куда еще входит и взаимодействие с научными учреждениями.

Получается интересная вещь. Первое — законом не предусмотрено (это раз), во-вторых, нет в городе собственной производственной промышленности (муниципальной), нет муниципальной науки, нет муниципального предпринимательства. Но, зато есть департамент, в котором находятся десятки человек. И по прошлому году финансирование было почти 200 млн рублей просто непонятно на что. Якобы там какое-то взаимодействие. Но надо посмотреть, какая отдача от этого? 200 млн в год уходит. Это много или мало? Давайте посмотрим: у нас есть бюджет развития. Вы называете общий бюджет в 36 млрд. Там же много защищенных статей (например, зарплата учителей), которые никак не урежешь. И если все эти статьи распределить, там остается совсем маленько того, что может идти на развитие.

Тайга.инфо: Анатолий Локоть говорил, что у нас бюджет развития на следующий год — 900 млн.

— Да, меньше миллиарда. А теперь прикиньте: 200 млн от 36 млрд — это одна цифра (минимальная), а с бюджетом развития — другая цифра (довольно существенная). Так это только один департамент! Какой смысл этим заниматься, если это не наши полномочия? Это все исходит из глубокой, еще советской традиции, которая не менялась и после кончины Советской власти. 25 лет прошло, а эти традиции переходят, люди работают.

Тайга.инфо: То есть в мэрии сохраняются все структуры, которые накопились в предыдущий исторический период?

— Абсолютно! Я не могу сказать, что это вина мэра, который пришел. Он в большей степени пошел по традиционному пути. Вот оно есть, ничего трогать не надо, пусть все так и будет. Без глубокого анализа, нужно ли это.

Тайга.инфо: Есть мнение, что за каждой структурой стоит тот или иной руководитель, депутат и группа влияния. Как только тронешь эту структуру, тут же начинается проблема.

— То, что будет большая сила сопротивления, у меня никаких сомнений нет. В первую очередь, по тем причинам, про которые вы говорите. И в старые времена многие структуры создавались «под человека». То есть человек — его надо чем-то занять. А давайте департамент создадим! И потом уже будем думать, чем его наполнить.

Тайга.инфо: Я помню, у нас так возник вице-губернатор по агломерации.

— Тут два момента возникает. Есть бизнес, а есть городское управление (чиновники). Бизнес настроен на получение прибыли. Хозяин ведь не сумасшедший, он не будет создавать какие-то структуры, которые не приносят ему прибыли. Он, наоборот, будет делать минимальный штат. Расширенный штат — это если у меня много денег и какие-то «понты» (секретарша длинноногая, еще что-то). А в целом — это извлечение прибыли и сокращение ненужных затрат. У чиновников задача принципиально другая. Их работа не зависит от какого-то конечного результата. Весь процесс направлен в большей степени на освоение тех средств, которые есть. То есть, на исполнение властных полномочий. А для этого что надо? Как определить, властный человек или нет? Два критерия. Первый — количество подчиненных. Второй — возможность пользования бюджетом и ресурсами. Оттого и рост штатного аппарата, и какие-то программы.

Тайга.инфо: Каждая структура придумывает свою программу, ее лоббирует?

— Совершенно верно! Есть, конечно, сферы (например, жизнеобеспечение), без которых нельзя. Но, мы сейчас говорим не об этом, а о неких излишествах. Например, если вы посмотрите структуру районных администраций, то буквально в каждом районе есть отдел по связям с общественностью.

Тайга.инфо: Чем они занимаются?

— Мне тоже интересно. Возвращаемся к тому, что каждая структура может создаваться либо под функционал отдельный, либо под конкретного человека. Если вы посмотрите, кто курирует в каждом районе этот отдел, то там будет полная «разношерстница». Где-то курирует этот отдел зам по оргработе, где-то зам по экономике. Причем тут связь с общественностью, непонятно. И куча таких вот моментов. Причем, мы говорим, что 2 млрд — это только на управление. Но это не совсем так. Это только самой мэрии! Там по статьям еще департаменты финансируются. Аппарат департамента, руководители и подчиненные МУПов (где вообще «черная дыра»), плюс районные администрации. Если мы сложим все эти цифры, то там вообще миллиарды будут. Интересный вопрос по МУПам и МКУ. Ладно, одно дело — школы и детские садик, клубы. Но, есть много других структур, которые не всегда понятно, чем занимаются, для чего нужны.

Тайга.инфо: Разве когда МУП создается, не прописывается, для исполнения каких функций? И критерии работы.

— Прописывается. Не знаю, насколько уместно об этом здесь говорить, но у меня был опыт командировки в исполнительную власть. Когда я пришел, первым делом начал знакомиться с подразделениями, которые я должен курировать. Сначала повстречался с руководителями департаментов, а потом дошел ниже — с каждым начальником отдела. Был такой момент: приходит начальник отдела и, видимо, сразу решает «взять быка за рога». Он первым делом говорит: «Как я рад встрече! У меня просьба — нам надо увеличить штатное расписание на одну единицу». Я спросил, что за штатная единица, он отвечает: «Психолога». Я удивился и спросил: «А чем вообще ваш отдел занимается?». И этот, казалось бы, простой вопрос ввел его в полный ступор. Он мне так и не мог объяснить, чем он занимается.

Тайга.инфо: Бывший вице-мэр Новосибирска Иван Стариков же предлагал всем чиновникам написать эссе о том, чем они занимаются, какая от них польза и что будет, если их сократить. Как вы оцениваете эту идею?

— Идеи могут быть всякие. Написать можно будет все, что угодно. Если есть действующая структура, то я не сомневаюсь, что люди с утра приходят на работу, могут там до вечера сидеть, с них может пот литься градом.

Тайга.инфо: Помню историю, как экс-руководитель городского управления образования Наталья Копаева написала инструкцию, как ставить детей на очереди в детские сады. Инструкция гласила, что после того, как ребенку исполнился год, родители должны прийти в такие-то сроки в учреждение, встать там на очередь. А потом каждые полгода приходить и отмечаться, перерегистрироваться. Я сразу представил: это сколько людей заняты работой! Сколько людей сидит и отмечает этих бедных родителей! Сколько родителей пьют валерьянку, потому что не смогли придти вовремя. Когда есть простая схема: какой ребенок старше по дате рождения, тот первым и идет в детский сад.

— Интересное направление — это образование. Казалось бы, кто против образования будет выступать? Если посмотреть, у нас сейчас «трехчленка» управления образования: мэрия, районные отделы и собственно школы.

Тайга.инфо: Еще организации, разрабатывающие методические указания.

— В каждом районе

Тайга.инфо: Еще отчетность кто-то собирает.

— Да. Эта система осталась с советских времен. Тогда функции районного отдела были понятны, там была объединенная бухгалтерия. Они выплачивали зарплату в школах, занимались хозобеспечением и контролем. Сейчас система совершенно другая. Сейчас каждая школа является юрлицом. И они по финансам работают непосредственно с мэрией. В этом направлении районо становится лишним промежуточным звеном. Я помню, был еще депутатом горсовета, на одной из комиссии ставили вопрос: «Объясните, чем сейчас районо занимается?». Были, конечно, ответы, что «делают и то, и се», что все «пашут». Но внятного ответа не было. Структура должна быть такой, что они выполняют такую работу, которую заменить никто не может. Если ее легко может заменить другой, то такая структура не нужна. Глава каждого района стал возмущаться: «Что, вы у нас хотите все забрать? Чем я тогда буду руководить? Если я глава, то мне надо чем-то управлять!» Получается, что для того, чтоб удовлетворить потребности таких руководителей, должна быть такая система. А это правильно, что население оплачивает причуды этих людей? На мой взгляд, это неправильно.

Тайга.инфо: У нас это ключевой вопрос. Разница подходов бизнесмена и чиновника понятна, она в мотивации. Бизнесмен тратит свои деньги, а чиновник — чужие, деньги налогоплательщиков. Мы могли бы иметь более качественные дороги и школы, но так как эти деньги уходят на чиновников, то имеем то, что имеем. Вопрос в том, как жители города могут повлиять на ситуацию.

— Первое — это постановка проблемы. Информационная. Надо всем понять и определить: есть ли в этом проблема, насколько она серьезная. Если население соглашается на многомиллиардные траты впустую из скудного бюджета — это один подход. Если не соглашается — то это другой подход. Сначала нужно обозначить проблему, а потом ее обсудить, убедиться, что это проблема, а не придумки и фантазии. А дальше должны быть определенные действия: обращения и петиции к депутатам горсовета. Именно они утверждают бюджет. В свое время, когда еще Владимир Городецкий был мэром, была создана комиссия из депутатов и чиновников по оптимизации структур мэрии. И кое-что даже было сделано. В частности, три района объединили в один округ [Центральный]. Сократили многие ставки. Было много шуму, все возмущались. Но население ухудшения не заметило. Я сам житель этого округа — мы не почувствовали ухудшения. Было три администрации, а стала одна. Тем не менее, упрощение получилось. Были убраны определенные лишние структуры. Нормальный ход, который нужно дальше продлевать.

Я знаю, что были планы по сокращению МУПов, где цифры назывались просто «страшные», что под сокращение попало около тысячи человек. Надо было, по уму, сократить четыре. Просто страшно, что такое количество. И возникают другие вопросы: это чьи-то друзья, родственники, политика вмешивается, еще что-то? И подход был такой: «Ладно, давайте будем платить, лишь бы шуму не было. А население… Ладно с ним». На мой взгляд, это неправильно. Лучше упрощенное и эффективное управление. Каждая структура должна соответствовать полномочиям федерального закона. Например, у нас есть такой «сладкий» департамент социальной политики. Казалось бы, да, нужно все это делать. Но, ведь это тоже не полномочия города. Это региональные полномочия. Просто у нас это все сложилось опять по традиции.

Тайга.инфо: А деньги на содержание идут из областного бюджета или городского?

— Департамент социальной политики очень сильно финансируется. В свое время социалку, как и здравоохранение, передали на региональный уровень. Там определенные полномочия остались у города, но они не такие значительные. В любом случае, это такое направление, которое требует дополнительной проработки, более глубокой. Я не говорю, что его надо взять и завтра закрыть. Это не так. Но поле для работы там есть. И очень серьезное. Смотрите. У нас в одном департаменте — культура, спорт и молодежная политика. Есть еще два департамента — образования и социальной политики. Их три в этой сфере, и каждого большое финансирование.

Большой вопрос возникает по системе допобразования. Там вообще черт ногу сломит. Можно работать по всем организациям и учреждениям, по отчетности, по финансированию. Я был депутатом, с этим сталкивался. Например, спортивное направление. Оно есть по линии образования, есть по линии культуры и спорта, есть по системе молодежной политики. Казалось бы, у каждого есть свое направление: кто-то занимается профессиональным спортом, кто-то олимпийским резервом, кто-то общей физической подготовкой. А на практике это выглядит так (практика часто отличается от теории): учитель физкультуры получает ставку в школе, потом проводит кружок, записывает всех своих детей туда и проводит там какие-то мероприятия. Плюс на полставки еще в управлении физкультуры и спорта, плюс молодежная политика. Получается, что у него одни те же дети проходят по трем направлениям. Финансирование с разных структур идет. И мероприятия — одно проводит, а по трем отчитывается. В свое время (правда, это давно было), на комиссии проверяли: сложили количество детей, кто задействован по всем направлениям, и их оказалось в три раза больше, чем вообще детей в Новосибирске.

По поводу эффективности расходования бюджетных средств. Проблема с МУПами очень серьезная. Есть много случаев, когда руководитель воспринимает МУП как свое личное частное предприятие. И муниципалитет должен дать ему помещение, транспорт, связь, финансирование.

Тайга.инфо: А он будет зарабатывать?

— Да, за счет других работ. Хочешь прибыль — создавай свое предприятие и зарабатывай. Никто не возражает. Причем тут бюджет и муниципалитет? Я как раз про это говорю. Очень много таких предприятий и «прилипал». Как ракушки ко дну крейсера налипли, тянут и тормозят движение. Надо это чистить? Я думаю, что надо. Особенно когда бюджет снижается, и больших перспектив (учитывая общую обстановку в стране) не видно. Вряд ли будет какой-то резкий рост. Я у себя в фейсбуке опубликовал департаменты, у которых есть рост финансирования, и те, у которых есть снижение. Где рост произошел? Содержание аппарата мэрии, финансирование СМИ. Мы сейчас говорим о приоритетах. Если посмотреть, что является приоритетом? Вот они и являются. А снижение идет: благоустройство, ЖКХ.

Тайга.инфо: Штат чиновников и PR — это в приоритете?

— Да. А если взять весь аппарат, он же спрятан и по департаментам, по районным администрациям… Особенно по МУПам, которые можно сокращать, «чистить», приводить в более эффективный вид.

Тайга.инфо: А есть примерное представление — каким способом можно реорганизовать аппарат мэрии? Какие должны быть принципы реформирования?

— Это важный момент. Я вижу четыре принципа. Первый — сокращение и ликвидация всех лишних структур, не предусмотренных законом. Второй — оптимизация тех структур, которые действуют сейчас. Третий —аутсорсинг. То есть передача полномочий независимым коммерческим структурам, которые за плату будут выполнять качественную работу. Я не говорю, что это за один день надо сделать. Могут пройти годы. И четвертое —делегирование полномочий общественным организациям. Например, по взаимодействию между властью и предпринимателями (организация выставок и прочее). Это вполне могут делать такие структуры (конечно, с их согласия), как МАРП, Торгово-промышленная палата и другие. Они гораздо лучше [чиновников] понимают свои нужды и проблемы. А там остается только вопрос о взаимодействии. Это будет делегирование полномочий. Система, принцип которой действует во всем мире. Почему бы и нет?

У нас два пути: либо принять и осознать, а затем начинать действовать в этом направлении, обозначать какие-то шаги, либо как-то населению объяснить, почему во время сокращения бюджета эта часть не сокращается и не будет сокращаться. Я думаю, это будет честно и справедливо, если мэрия признает: «Затраты на себя мы сокращать не будем».

Беседовал Алексей Мазур