«Вранье для чиновника не должно быть обязательным»: что делать с бюрократией
Как лучше выстроить систему управления Россией? Можно ли поставить на службу народа карьеризм и честолюбие бюрократов? Почему инструкции для чиновников не работают? Ответы руководителя аналитического отдела Тайги.инфо Алексея Мазура.
Третий выпуск из цикла видеолекций об устройстве России и ее будущем. Он создан по просьбам подписчиков Алексея Мазура и Тайги.инфо.
Видео и монтаж Татьяны Душутиной. Не забывайте подписываться на канал Тайги.инфо в YouTube, чтобы получать уведомления о новых роликах и эфирах. Предыдущие выпуски здесь и здесь.
Вы можете также послушать Алексея Мазура. Ниже мы приводим расшифровку лекции.
Проблемы суверенитета, структуры и коррупции
Это важный вопрос, на который нет общепризнанных ответов. Нет учебников, которые бы описывали процесс создания эффективно работающей государственной бюрократии. Хотя, казалось бы, над этими вопросами задумывались еще Конфуций и Платон.
Во многом это связано с тем, что каждая страна выстраивает свою бюрократическую систему исходя из собственного опыта, имеющихся традиций, качества элит и населения. Попытка тупо скопировать чужой опыт чаще оборачивалась провалом, чем удачей.
Тем не менее, попробуем понять, что делает бюрократией успешной. Или наоборот.
Первая проблема, которая приходит на ум — коррупция. Слово происходит от латинского слова «порча». Если чиновник работает в угоду своим личным интересам (не обязательно корыстным, кстати), а не в угоду народа/монарха/суверена, то бюрократическая машина теряет эффективность. Часть доступных ей ресурсов тратится не на те цели, которые были заявлены сувереном.
Кстати, давайте определимся с терминологией. Суверен — это наниматель бюрократии, тот, кто дает ей ресурсы и определяет цели и задачи. Чем лучше бюрократия справляется с поставленными задачами, чем меньше ресурсов она потратит при достижении цели, тем она эффективнее. В современной России есть проблема определения суверена. По Конституции сувереном является народ России. Де-факто, все в большей степени, Владимир Путин и его окружение. Это приводит к определенным сложностям и противоречиям и может вылиться в полномасштабный кризис. Но мы будем рассматривать некого абстрактного суверена, не вдаваясь в детали, кто это — верховный правитель (монарх, диктатор) или народ, управляющий посредством своих представителей.
Коррупция в широком смысле (не только корыстная) неискоренима. Людям свойственна не только корысть, но и карьеризм, честолюбие, личные привязанности. Или наоборот — ненависть к соперникам. Демократические страны устроены так, чтобы негативные устремления одних властителей сдерживались другими. Именно для этого было придумано разделение властей.
Как победить коррупцию в смысле банального обогащения, я рассказал в другой лекции. Сейчас мы поговорим, как поставить на службу суверену (надеюсь, что это будет народ России) карьеризм и честолюбие бюрократов.
Любую систему управления (то есть, устройство бюрократии) можно изобразить в виде графа (перевернутого дерева). Вверху — центр принятия решений, от него вниз уходят линии к подчиненным, от них еще ниже. Линии связи в бюрократии могут быть не только «вертикальными», но и горизонтальными. И они не обязательно носят характер «начальник-подчиненный». Бывают еще контролеры, смежники и так далее.
Как лучше выстроить систему управления? Каково должно быть соотношение между вертикальными и горизонтальными связями? Универсального ответа на этот вопрос нет. Но мы можем понять, от чего отталкиваться, выстраивая более горизонтальную или более вертикальную систему управления.
Но прежде чем перейти к основным постулатам, скажу пару слов о важных и очень вредных заблуждениях, которыми руководствуется сегодня верховная власть в России при выстраивании системы государственного управления.
Два заблуждения о «правильной бюрократии»
Первое заблуждение звучит примерно так. Чтобы устранить злоупотребления со стороны чиновников, нужно сделать так, чтобы чиновник ничего не решал. Чтобы у него была инструкция на все случаи, чтобы он действовал как робот по программе. И отклонение от программы и будет означать злоупотребление. К чиновнику мы приставим прокуроров, следователей и прочие контрольные органы, у которых, в свою очередь, будут свои программы.
Выглядит почти идеально, и российская власть пытается реализовать эту парадигму. Однако результат печален, и по-другому не могло быть. Причин тому много. Во-первых, задача предусмотреть все случаи жизни почти не может быть решаемой. Избыточное регулирование приводит к тому, что растет отчетность, и трудозатраты на нее начинают превышать трудозатраты собственно на работу. И, в конце концов, чиновник оказывается перед фактом — невозможно ничего решить, ничего не нарушив. А начальство требует решения.
Во-вторых, и это в принципе неразрешимая задача — а кто будет писать инструкции? Их объем не предполагает, что этим могут заняться любители или народные представители. А автор инструкции должен же быть специалистом в своем вопросе. В результате чиновники пишут инструкции сами. В лучшем случае, одни чиновники для других, в худшем — просто сами себе. И в том, и в другом случае нет никаких препятствий к тому, чтобы всю ту порчу, от которой хотели уйти с помощью инструкций, в эти же инструкции и вносится. Я как-то писал инструкцию сам себе. И, конечно же, я ее написал так, чтоб не было ни одного пункта, по которому можно было бы обвинить меня в бездействии или ненадлежащем исполнении обязанностей.
Второе заблуждение состоит в том, что полномочия надо разделить и распараллелить по разным ведомствам (желательно — федеральным), чтобы ни один чиновник не смог ничего сделать без другого. В результате они будут друг за другом следить и контролировать.
Здравая идея конкуренции ведомств тут есть. Но другая состоит в том, что чиновники просто перестают что-либо делать, ссылаясь на другое ведомство. В результате какие-либо действия становятся возможными только при наличии «политической воли», спущенной с самого верха. На местах не существует центров принятия решений, способных оперативно решать проблемы.
Клерки и комиссары
Теперь к сути вопроса «как же правильно»?
Участников любой системы управления можно разделить на несколько «типов» в зависимости от их личной мотивации. Самый распространенный тип — клерки. Люди без амбиций, выполняющие работу исключительно ради зарплаты. Для работы клерка обязательно нужна инструкция и контроль исполнения. Мотив — работать за свою зарплату как можно меньше.
Самый важный тип, от которого зависит эффективность всей системы — «комиссары». «Комиссар» — это чиновник, чья мотивация максимально совпадает с мотивацией.
Кроме этих типов еще можно выделить «коррупционеров» и «карьеристов». Цель первых — обогащение, вторых — служебный рост. Реальность, конечно, сложнее простой схемы, и человек может быть одновременно немного коррупционером, немного карьеристом и немного патриотом (комиссаром). Такими причудливыми кентаврами и заполнен в основном наш политический зоопарк.
А теперь перейдем к предложениям по существу.
Для эффективной работы бюрократической системы нужно, чтобы все ключевые посты занимали либо «комиссары», либо карьеристы, находящиеся под контролем комиссаров.
Ключевые посты — те, на которых принимаются решения «не по инструкции».
В зависимости от наличия «комиссаров» и степени их компетентности и должна выстраиваться система управления. «Комиссаров» много — можно себе позволить систему с многочисленными горизонтальными связями. Два «комиссара» решат смежную проблему путем прямого контакта, не перетягивая друг на друга одеяло и не вовлекая без надобности в это дело вышестоящие уровни.
Если «комиссаров» мало — нужно строить «вертикальную систему». Но надо понимать, что даже хороший менеджер может эффективно контролировать всего несколько «уровней» бюрократической лестницы «вниз». В России же этих уровней более десятка.
Поэтому, если «комиссаров» мало, нужно озаботиться вопросом их массового производства.
Конечно, от суверена требуется умение отличать «комиссаров» от коррупционеров и карьеристов (а все они притворяются патриотами «комиссарами»). В современной России фильтров, отделяющих одних от других не существует. Точнее, существуют фильтры, которые не допускают на ключевые посты людей, обладающими определенными чертами, присущими «комиссарам». Люди, не готовые врать по приказу, закрывать глаза на злоупотребления, если их совершают «правильные люди», и вообще, предполагающие что закон важнее приказа начальства — не могут сделать сейчас карьеру. Поэтому задача вывести породу «комиссаров» для неофеодальной системы выглядит крайне трудно решаемой. Все попытки пока что проваливались (вспомним «молодых технократов»).
В России будущего, будем надеяться, вранье не будет обязательным атрибутом чиновника.
Но даже наличие достаточного количества «комиссаров» и правильного выстраивания структуры управления не будет достаточно для эффективного госуправления. Средненько, на троечку — да. И это был бы гигантский прогресс по сравнению с сегодняшним. Но мы ведь хотим на пятерку, лучше всех в мире. Нам ведь еще догонять и перегонять.