Почему Америка не Россия? Как выжила демократия в США
В России, изуродованной вертикалью власти, с трудом представляешь мир, в котором шериф и окружной прокурор избираются, почти вся полиция — муниципальная, Конгресс мало влияет на бюджет штата, а полномочия губернатора не зависят от главы государства. В день инаугурации Джо Байдена Тайга.инфо рассказывает, почему демократия в США «не сломалась» даже после Дональда Трампа.
Политик и бизнесмен Дмитрий Холявченко, автор цикла лекций «История цивилизации Соединенных Штатов Америки» в рамках Новосибирского открытого университета, объясняет, через какие испытания за последние столетия прошла американская демократия и почему она устойчивее, чем это кажется большинству россиян.
События в США после выборов президента очень взбудоражили и мировую, и российскую общественность. Но что в первую очередь обращает на себя внимание — это то, насколько именно в России принято экстраполировать нашу институциональную хрупкость на другие государственные структуры и общественные традиции. Парадоксальность этих аналогий характерна как для провластной, так и для оппозиционной среды.
Накануне инаугурации 46-го президента США самое важное понять даже не то, что попытка захвата Капитолия — это проблема уличной безопасности, а вовсе не государственного переворота. Самое важное — понять, что собой представляет американская демократия как самовоспроизводящаяся система управления. Демократия в США — это социальная машина, выходящая далеко за рамки электорального процесса и формируемых им административных структур. И она масштабна настолько, что даже штурм Капитолия не может ее поколебать.
О чем идет речь? Давайте посмотрим на несколько исторических примеров.
В последние годы XVIII века при президенте Джоне Адамсе — наверное, главном из отцов-основателей США — принимается куча законов, ограничивающих права человека. Администрация боится революции во Франции и много чего еще. Десятки главных редакторов газет сидят в тюрьме, в стране борются с крамолой и ищут шпионов, иностранных агентов и подозрительных иностранцев. Все решают выборы 1800 года, в результате которых победил Томас Джефферсон. Он сумел достигнуть компромисса и защитить права штатов перед федерацией.
Вообще с высоты нынешней политической борьбы недооценивается накал противоречий между первыми американскими партиями — федералистами, к которым принадлежал Джон Адамс, и демократическими республиканцами, лидером которых был Томас Джефферсон. Этот накал часто переходил и на личности. Так, в 1804 году действующий вице-президент США Аарон Берр убивает на дуэли министра финансов, лидера и основателя Федералистской партии Александра Гамильтона.
Несколькими годами позже Британская империя запрещает рабство, начинает по всему миру преследовать работорговлю. Открывается цикл торговых войн, блокад и эмбарго между двумя странами. Буквально за несколько лет США теряют свой — один из самых больших в мире — торговый флот. И из страны, максимально вовлеченной в мировую торговлю, превращается в изоляционистскую державу.
В августе 1814 года британские войска взяли Вашингтон (куда в 1800 году перенесли столицу из Филадельфии) и сожгли его вместе с Белым домом и Капитолием. И ни страна, ни демократия из-за этого не закончились. Хотя, конечно, эта война, называемая часто Второй войной за независимость, была очень тяжелой, и риск уничтожения Соединенных Штатов Британской империей был наибольший за всю историю страны.
В 1824 году после Эры доброго согласия единственная на тот момент в США партия раскалывается на будущих демократов и будущих вигов, которые выдвигают кучу кандидатов, и поэтому на выборах никто не набирает большинства голосов выборщиков. По американской конституции в этом случае все решает нижняя палата Конгресса. Она и отдает победу занявшему второе место Джону Адамсу-младшему — просветителю и дипломату. А по взглядам — элитисту, этатисту, патерналисту и почти аболиционисту. А генерал Эндрю Джексон — пламенный демократ, немножко либертарианец и сторонник рабства — проиграл.
Однако Джексон не сдался, а создал после этого партию, которая существует до сих и победила на недавних выборах. А потом добился трехкратного расширения избирательных прав, реформ, в которых как раз и была создана массовая институциональная платформа американской демократии, победил на двух следующих выборах, выселил пять цивилизованных рабовладельческих индейских племен с Юга на Великие равнины. И спас Америку, демократию и федерализм от гражданской войны, которая чуть не началась из-за жутчайших таможенных тарифов 1828 года и 1832 годов.
В 1860 году на выборах побеждает Линкольн. Последующие события потрясли весь мир. В результате Гражданской войны и законов о Реконструкции Юга часть штатов по факту перестали быть штатами, а превратились более чем на 10 лет в оккупированные территории. Ситуация в очередной раз вывела на первый план конфликт между правом и законом, правами человека и правами штата и федеральным правительством и федерализмом. Ну, и таких масштабов коррупции, которых достигла победившая в войне республиканская администрация, страна никогда ни до, ни после не видела. Но и после этого демократия, конечно же, никуда не делась.
В 1876 году во время подсчета голосов на президентских выборах (когда становится понятно, что побеждает демократ Тилден, а не республиканец Хейс), президент-республиканец, генерал-герой и лидер самой коррумпированной в истории США администрации Улисс Грант вводит войска в несколько штатов на юге и западе, а затем «пересчитывает» голоса. «Правильный» пересчет приводит к тому, что эти штаты присылают в Вашингтон два, а то и три итоговых бюллетеня с разными результатами.
После чего в результате сговора боссов Демократической и Республиканской партии заключается сделка, по которой президентом становится республиканец Рутерфорд Хейс, а Соединенные Штаты заканчивают Реконструкцию Юга. Нация в шоке, газеты выходят с траурными рамками по американской демократии, многие готовятся к гражданской войне, но все затихает. Эта (самая позорная в истории американской демократии) сделка привела к тому, что Юг следующие сто лет смог жить так, как ему захотелось — с сегрегацией, законами Джима Кроу, судами Линча. А Север — со своей миграцией, профсоюзами и монопольными войнами.
Причем фактически выигравший тогда выборы Сэмюэль Тилден был не абы кто, а губернатор-герой, который сумел сломить «шайку Твидда» — штаб Демократической партии в городе Нью-Йорк (Таммани-холл), который украл в десятки раз больше, чем стоила купленная в те же годы Аляска. Миллиарды долларов на современные деньги. И Тилден так и не стал президентом. Но демократия не умерла.
В 1930-е годы — во время реформ Нового курса — федеральное правительство регулярно нарушает законы и права бизнеса, вмешивается в рыночную экономику. Федеральная бюрократия вырастает в разы, и Вашингтон впервые становится одним из самых быстрорастущих городов Америки. Президент Франклин Делано Рузвельт впервые в истории ставит закон в сфере трудоустройства выше сделки, с помощью шантажа частично подчиняет себе Верховный суд и, воспользовавшись Второй мировой войной, нарушает традицию не избираться более двух сроков подряд.
Более того, в 1944 он предлагает в рамках «Второго билля о правах» уже практически социалистические реформы, когда планирует на уровне Конституции США закрепить в качестве экономических прав вещи, связанные с равенством уровня жизни, а не только с равенством прав по закону. Но даже после этого демократия не умирает. Эти реформы Конгресс преимущественно отклоняет. А уже после смерти Рузвельта в 1948 году принимает акт Тафта-Хартли, который восстанавливает свободу персональной сделки между работником и работодателем и возвращает Америку от построения элементов корпоративного государства к нормальной демократии.
Социальные реформы Великого общества 1960-х, мощнейшая коррупция 1960-70-х годов, ложь и манипуляции президентской администрации Ричарда Никсона в 1969–1974 годах — все это привело к невероятно низкому уровню репутации федеральных органов власти в США, недоверию институтам демократии, низкой явке на федеральных выборах. Ситуацию изменил Рональд Рейган. При всех спорах о результатах и сути реформ Рейганомики, одного результата президент достиг точно — он во многом вернул доверие к федеральной власти и ее институтам. А уход государства от регулирования целого ряда сфер привело к восстановлению нормальной коммуникации в рамках демократических процессов.
Это не все яркие вызовы перед американской демократией. Была и эпоха принятия Конституции в 1780-е годы, где споры о будущем были очень серьезны. Были знаменитые Миссурийский компромисс 1820 года и Компромисс Клея 1854 года, когда на какое-то время откладывалась гражданская война. Были выборы 2000 года, когда Верховный суд фактически решал, кто станет президентом.
Все это основные узлы целых эпох вызовов, которые вставали перед американской демократией. Сейчас (особенно после промежуточных выборов в Конгресс 2010 года и двух последних циклов президентских выборов) становится понятно, что в США наступил новый этап жесточайшей дискуссии о границах демократии, правах человека и правах штатов, морали в политике и адекватности реальности. Но это тема отдельного разговора. Сейчас я хотел только сделать исторический экскурс.
А пока не столько подвожу итоги, сколько формулирую, почему американская демократия гораздо (на порядки!) сильнее и устойчивее, чем это кажется большинству россиян.
Во-первых, США — это страна локальных культур. По сути, каждый человек имеет возможность найти себе место (причем в большинстве случае в самом прямом территориальном смысле этого слова) для жизни, в котором он чувствует себя комфортно. Например, пригород крупного города, где в одном районе живут люди одной расы и сходного уровня доходов, налоги на собственность которых идут на финансирование только их школы в их районе (и так далее). Или, скажем, благополучный центр крупного либерального города, где европейская пешеходная среда и культурная жизнь сочетается с абсолютно демократическим, либеральным взглядом на мир у подавляющего большинства людей. Индейская резервация, где сохранение экологии, национального языка, национальной культуры и национальных традиций коррупции ставятся выше включенности территории в мировые процессы, инвестиций и уровня жизни. Вариантов много.
Ситуация упрощается развитостью коммуникаций, готовностью американцев ехать за работой, доступностью информации о реальном социально-экономическом положении той или иной местности. Подобная модель расселения и готовность создавать практически на всех уровнях избирательные округа со сходным по уровню жизни, образованию, расе населением увеличивает гарантии представительства интересов тех или иных территориально локализованных групп. И уменьшает количество конфликтов, связанных с большинством бытовых вопросов и тратой налогов.
Во-вторых, американская демократия — это демократия не только и не столько электорального процесса, это демократия гражданского общества. Количество и доля вовлеченных в общественную активность и функционирование институтов гражданского общества людей в разы и на порядки больше, чем количество людей вовлеченных в «чистую» политику. Кроме того заметная часть организаций гражданского общества, начиная от профсоюзов и объединений предпринимателей и заканчивая группами давления и лоббистскими структурами, и являются наряду с политическими партиями базой для формирования и формулирования политики и проведения выборов.
Более того, сами выборы — это всегда результат мощнейших общественных процессов на низовом уровне, когда те или иные группы людей и бизнесов решают свои вопросы с помощью консенсуса, компромиссов, предвыборных и лоббистских сделок. Открытость и понятность процессов для массового круга общественно-активных людей приводит к наполнению политического процесса реальным и практическим содержанием — и либо уменьшает масштабы коррупции, либо переводит ее в публичное и контролируемое русло.
В-третьих, американская демократия это совокупность системы, технологии, пространства и процессов, в которых практически полностью отсутствуют иерархические структуры, а федерализм и независимость местного самоуправления от государственной власти — это реальность. Так, в России, изуродованной вертикалью власти, с трудом себе могут представить мир, в котором шериф и окружной прокурор выбираются, почти вся полиция — муниципальная, и начальника полиции назначает мэр, судьей становятся пожизненно и отправить его за «неверное» решение в отставку практически невозможно.
Американский федерализм четко разделяет то, что является полномочиями штата, а что сферой ответственности федеральной исполнительной власти. При этом бюджет штата очень мало зависит от Конгресса, а полномочия губернатора никак не зависят от президента. И даже генеральный прокурор вообще не начальник ни для одного из окружных прокуроров, а (по сути) главный юрист, который, наряду с генеральным солиситором, защищает права и интересы органов федеральной власти в спорах с иными лицами. Штаты делятся на округа, в которых нет единой администрации, а все должностные лица (прокурор, казначей, шериф) избираются на независимых выборах и отвечают за свой четко ограниченный круг полномочий, которые могут меняться от штата к штату до уровня полной несопоставимости. И понятно, что эти магистраты губернатору не подчиняются.
Муниципальное управление и сами населенные пункты даже на адресном уровне не стыкуются с органами власти США, штатов или округов. Один город, например, может находиться на территории нескольких округов, а один округ — включать в себя кучу населенных пунктов и их частей. Но город может и стать округом, если это позволяет законодательство штата. Существует и большое количество параллельно существующих округов — например, школьных или пожарной охраны, которые не совпадают с сеткой административно-территориального деления. В них проводятся выборы административно и финансово независимых должностных лиц, избираемых для осуществления конкретных функций. Подобная система тоже очень сильно затрудняет возможности для коррупции, повышает прозрачность, формирует грамотного избирателя.
Кроме того, есть населенные территории, которые не охвачены местным самоуправлением. Это так называемые неорганизованные места, где некоторые функции берут на себя окружные магистраты или администрация штата, но большая часть проблем решается уличными комитетами, частными управляющими или охранными компаниями или разовыми встречами жителей, где они сбрасываются деньгами на конкретные задачи. И с каждым годом таких мест (где нет ни мэра, ни городского совета) все больше. Особенно много их в пригородах Лас-Вегаса и во Флориде.
В-четвертых, в системе американской демократии существует очень большое количество структур, которые не зависят финансово от государства. При этом они в совокупности настолько сильнее госвласти, что способны создавать институциональную сетку демократического процесса, используя которую люди эффективно борются за свои права и интересы. А иногда за независимость и привилегии. И иногда на равных с государством. Прежде всего, это бизнес. Но при этом надо понимать, что совокупная мощь малого и среднего бизнеса в США значительно превышает степень влияния корпораций на большую часть вопросов повседневной жизни американцев. А их организованность делает это влияние еще больше.
Но еще важнее то, что не меньшее влияние имеют организации из сектора нон-профит. И они являются не просто финансово независимыми. Многие из них обладают лоббистскими возможностями, намного превышающими возможности самых крупных концернов. В первую очередь это СМИ и вузы. Но сильнейшим влиянием обладают и классические группы давления — ассоциации врачей, стрелковые ассоциации, организации пенсионеров, профсоюзы госслужащих, экологические и правозащитные ассоциации и тому подобные. Годовой бюджет многих из них превышает миллиард долларов, а в некоторых работают сотни тысяч людей.
Стоит представить все это, и сразу становится понятно, что ни захват Капитолия, ни отрицание результатов выборов, ни подкуп бизнесом должностных лиц никак не может что-то всерьез поколебать в этой системе. Перед американской демократией — как и на любом этапе ее эволюции — и сейчас стоит много вызовов, но они лежат вовсе не в той сфере, которую в этом подозревает рядовой потребитель эффектов массового сознания из России.
Дмитрий Холявченко, специально для Тайги.инфо