Александр Попов в журнале "Финанс" об объединении регионов: Россия без "матрешек"

22 Май 2006, 13:23

Стимулы. Проблему «матрешечных» регионов федеральный центр решает путем выделения укрупняющимся субъектам денег на развитие инфраструктуры и социальной сферы. Инвестиции государства - пока единственный реальный экономический эффект от объединений.

Пробелы федерализма. От советского прошлого России досталась довольно сложная территориальная структура: 21 республика, 49 областей, 10 автономных округов, шесть краев, два города федерального подчинения - Москва и Санкт-Петербург и одна автономная область. Самой большой нелепостью до недавних пор оставались «регионы-матрешки» - территории, в которые входили де-юре равноправные им автономные округа (АО). За редким исключением (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО) автономии остались дотационными, полностью замкнутыми на материнские регионы. Существование «матрешек» не только создавало дополнительную нагрузку на федеральный бюджет, но и порождало массу нелепых правовых коллизий. Например, жители автономий должны были выбирать и собственных руководителей, и губернаторов территорий. Однако решения последних для округа не были легитимными. Соперничество двух администраций принимало и довольно комичные формы. Когда Пермская область решила перейти в другой временной пояс, власти соседнего Коми-Пермяцкого округа наотрез отказались сделать то же самое. Часовой конфликт пришлось разрешать Москве. Неудивительно, что центр давно стремился покончить с «матрешками». Конституцию менять не стали, выбрав непростой способ укрупнения регионов, юридически прописанный в законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта» (принят в конце 2001 года). Сначала автономии просто лишили финансовой базы для существования. Все расходные полномочия, а вместе с ними и доходные источники были переданы «материнским» регионам. Таким образом состоялось финансовое объединение территорий. Оставалось только закрепить это положение политически, то есть провести референдумы.

Легко сказать, сложно сделать. Любой референдум - это непростое согласование интересов региональных элит и местных предпринимателей, а также ФПГ, ведущих бизнес в том или ином субъекте. Поэтому процесс укрупнения регионов идет довольно медленно. Тем не менее в России прошло уже четыре успешных референдума. Первыми объединились Пермская область и Коми-Пермяцкий округ. «Глас народа» там прозвучал в 2003 году, а 1 декабря 2005 года на карте официально появился Пермский край. Красноярский край, Таймыр и Эвенкия станут едиными в 2007 году. Камчатский край, слитый из одноименной области и Корякского АО, обретет все права в 2008 году. Последний успешный референдум прошел 16 апреля в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском АО.

Чтобы подтолкнуть губернаторов к укрупнению, президент подписывал специальные указы, которые гарантировали в случае успешного народного волеизъявления государственные инвестиции в развитие инфраструктуры и социальной сферы нового региона. Кроме того, на переходный период (до формирования органов власти нового субъекта), занимающий обычно два-три года, в регионах сохранялся привычный уровень бюджетной обеспеченности.

Но госинвестиции - не только метод стимулирования местных элит. Для этого у центра, особенно после отмены выборов губернаторов, есть менее дорогостоящие приемы. Очевидно, что деньги федерального бюджета предназначались и для того, чтобы создать стимулы для развития местной экономики, чтобы в перспективе нивелировать высокую дотационность территорий. «Во всех округах уровень экономического развития на порядок ниже, чем в «материнских» регионах. Зачем последним просто так брать на буксир дотационный округ? Государство гарантирует ему помощь, и это становится лишним поводом укрупняться, - говорит научный руководитель Института региональной политики Ольга Кузнецова. - Кроме того, кому больше всего нужно объединение - регионам или федеральному центру? Не хочу говорить, что федерации оно нужнее, но поскольку центр сильно в этом заинтересован, он и оказывает поддержку».

Что же было обещано новым регионам? Объединенному Пермскому краю - строительство газопровода, автомобильных дорог и мостового перехода через реку Кама у Перми. По оценкам экспертов, общий объем финансирования проектов должен составить около 12 млрд рублей. Кроме того, объединение в данном случае преследовало реальный экономический интерес. Лесоперерабатывающие предприятия области получали беспрепятственный доступ к лесным богатствам округа.

Еще более весомый экономический эффект должно дать объединение Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. Впрочем, потенциал автономий в данном случае действительно впечатляет. По экспертным оценкам, запасы каменного угля на Таймыре превышают 90 млрд тонн, а нефти - 27 млрд тонн. Эвенкия богата углем (общие ресурсы - 750 млрд тонн), а также нефтью и газом (более 1 млрд тонн). Неудивительно поэтому, что бывший гендиректор «Норникеля» красноярский губернатор Александр Хлопонин просто использовал «поглощение» округов для того, чтобы совместить интересы крупного бизнеса и государства. Инвестиционную программу он не без оснований назвал «второй индустриализацией Сибири».

Только один мегапроект - развитие зоны Нижнего Приангарья - оценен в $6 млрд, из которых доля государства составит $807 млн. В его рамках запланировано освоение Ванкорского нефтегазового месторождения (этот проект уже реализует «Роснефть») и завершение возведения Богучанской ГЭС. РАО «ЕЭС России» пообещало достроить станцию за три года, вложив $1,7 млрд. Государство инвестирует $340 млн в очищение зоны затопления от поселков и вырубку леса. До 2010 года федеральный центр также проведет реконструкцию взлетно-посадочных полос аэропортов в Красноярске и Хатанге, построит первую очередь транспортного обхода Красноярска с мостовым переходом через реку Енисей, а также первую очередь автомобильной дороги Канск - Абан - Богучаны.

«В данных двух случаях произошел просто обмен природных ресурсов, которыми богаты округа, на финансовые ресурсы Красноярского края и Пермской области», - считает Ольга Кузнецова. В двух других случаях, по ее мнению, объединение базировалось, скорее, на общих инфраструктурных проектах. Так, в Камчатском крае государство поддержит развитие малой энергетики, построит автомобильную дорогу Мильково - Ключи - Усть-Камчатск и аэропорт в поселке Палана, завершит реконструкцию морского вокзала в Петропавловске-Камчатском, а также переселит людей из ветхого и аварийного жилфонда. Правда, по оценке нового полпреда президента в Дальневосточном ФО Камиля Ицхакова, указ президента на территории области пока не выполняется.

Последним объединившимся - Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому округу - президентским указом гарантировано строительство школ, больниц, детских домов. Центр поможет построить мост через реку Ангара в Иркутске и транспортный обход города с мостом через реку Иркут.

Впрочем, если Камчатка за счет слияния с Корякией получала полный контроль над рыбной отраслью округа, то в случае с Иркутском и Усть-Ордой объединение реально носило чисто «технический» характер. Автономия существовала внутри самой области, что само по себе было нелепо. Реализация масштабных инвестиционных проектов совершенно не зависит от объединения, что понимают и областные власти. Они уже одобрили проект по развитию Ковыктинского месторождения, предложенный ТНК-ВР. Только он способен принести иркутской экономике $18 млрд инвестиций и обеспечить около $1 млрд дополнительных налоговых поступлений в региональную казну.

Эффект не очевиден. По оценкам Института региональной политики, укрупнение имеет как минимум два универсальных преимущества. Во-первых, за счет слияния административного ресурса сокращаются издержки на управление. Правда, вряд ли это приведет к сокращению бюрократического аппарата. Так, в результате перестройки правительства количество чиновников только возросло. «Выигрыш - на экономии масштаба деятельности, то есть на системе управления издержками и распределения средств», - уверен гендиректор Банковского дома «Лугинин и партнеры» Вячеслав Лугинин.

Во-вторых, ликвидация территориальных границ поможет снять многочисленные административные барьеры. «За счет объединения будет приведен в соответствие набор определенных стандартов в налогообложении, администрировании и т. д. На территории нового субъекта будет действовать единое законодательство», - говорит аналитик компании «Развитие бизнес-систем» Алексей Калинин.

Специалисты отмечают и другие преимущества. Так, по мнению президента Инвестсбербанка Павла Бойко, крупному региону будет легче выйти на рынок долгового заимствования и привлечь деньги на более выгодных условиях. Тем не менее в целом для развития региональной экономики укрупнение несет достаточно эфемерные преимущества. И уж точно не гарантирует моментального и взрывного роста. Единственным реальным экономическим эффектом от объединения пока остаются федеральные инвестиции.

Впрочем, губернаторам оставшихся «матрешек» не стоит рассчитывать на продолжение игры «инвестиции в обмен на объединение». В ближайшие два года процесс слияния территорий вряд ли будет ускоряться. Объединять Алтайский край и Республику Алтай, Адыгею с Краснодарским краем, Хабаровский край с Еврейской АО, Архангельскую область с Республикой Коми будет следующий глава государства. Но вряд ли новый президент сможет присоединить богатые и вполне самодостаточные Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа к Тюменской области. Эти автономии будут стоять до последнего. Впрочем, так или иначе, всего через несколько лет карта России будет сильно перекроена. Тогда и станет очевидно, стоила ли овчинка выделки.

Александр Попов, журнал "Финанс", № 16 24 апреля - 7 мая 2006