Полпреды поневоле. Как президентские назначенцы стали лишним звеном власти
Институту полпредов президента в России 13 мая исполнилось 19 лет. Сейчас эта должность скорее ритуальная: силовикам позволяет почетно уйти на пенсию, а госслужащим с амбициями — досидеть до следующего назначения. Сибири временами везло — до 2014 года у нее было три неординарных полпреда.
Мнение редакционного директора Тайги.инфо Евгения Мездрикова, местами переходящее в мемуары.
Должность полпреда появилась 13 мая 2000 года, когда еще почти юный (47 лет) президент Владимир Путин подписал соответствующий указ. Было создано семь федеральных округов — Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Сейчас их восемь: Дмитрий Медведев в бытность главой государства из Южного выделил Северо-Кавказский.
Новый институт должен был проводить сменившуюся политику федерального центра по отношению к регионам. В конце правления Ельцина элиты в республиках и областях усилились, и нужно было, по выражению политолога Александра Кынева, их ослабить. Эта работа шла в нескольких направлениях: в кадровом (замена руководителей силовых структур), в юридическом (региональное законодательство приводилось в соответствие с федеральным), в ресурсном (нужно было ограничивать полномочия губернаторов). К началу 2002 года главы регионов потеряли представительство в Совете Федерации, а вместе с ним и депутатскую неприкосновенность.
Официально целями образования института полпредств назывались обеспечение реализации президентом своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
К 2004 году декларируемые задачи были решены: суверенитета у регионов поубавилось, региональные законы «почистили», силовики встроились в «вертикаль власти». С отменой прямых выборов губернаторов роль полпредов резко снизилась, а в 2008 году, при Медведеве, когда кандидатов в главы регионов стали предлагать партии, и вовсе стала ритуальной.
144537
К 2010-му должность полномочного представителя окончательно превратилась в аналог пенсии для силовиков и госслужащих. В лучшем случае это стало возможностью «пересидеть» до новой, нормальной, работы в исполнительной власти. Кого-то снимали с прежних постов, чтобы урегулировать конфликт (как это было с губернатором Севастополя Сергеем Меняйло, который успел рассориться и с элитой, и с жителями города), кого-то держали в кадровом резерве, как Михаила Бабича в Приволжском округе.
«В таких условиях полпредства превратились в структуру, которая занимается мониторингом, готовит справки, записки, проводит встречи и совещания. Никакой другой функции, кроме сбора и анализа информации, у них не осталось. Остался только формальный статус самих полпредов — грубо говоря, погоны и формальный авторитет», — говорил Кынев.
Еще в 2011 году спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко на заседании Госсовета заявила, что институт полпредов «изжил себя». Она предложила создать в федеральных округах представительства Минрегиона, «ввести своего рода министров по делам территорий с четкими функциями, с четкими полномочиями».
С тех пор дискуссия о функционале полпредств не прекращалась. Какие-то схемы рассматривались при Медведеве, но настоящие споры в Кремле начались в конце 2017 года, накануне нового срока Путина. Тогда обсуждали, наделить ли полпредов статусом вице-премьеров, по образцу самого мощного представителя института — Юрия Трутнева (Дальний Восток), или упразднить эту должность в принципе, так как смысловой нагрузки она не несет, а бюджетные деньги потребляет солидные (с идеей упразднения института выступал, в частности, Центр стратегических разработок Алексея Кудрина, который готовил для президента программу реформ). Полномочный представитель получает больше 500 тыс. рублей в месяц, федеральные инспекторы тоже зарабатывают в разы больше среднего по России.
144011
«На сегодняшний день, когда губернаторы избираются, ситуация стабилизируется, привели в соответствие все региональные конституции к федеральной конституции, зачем дополнительный прокурор, следственный отдел, представитель президента? Губернатору доверили люди. А мы же говорили, что необходимо экономить по всем направлениям, бороться за экономику. И содержание федеральных округов, конечно, влетает в копеечку. Наверно, сегодня такая необходимость исчезает», — заявлял РИА Новости председатель комитета по региональным делам и проблемам Севера и Дальнего Востока Госдумы Николай Харитонов.
Нужно либо перестать ожидать от полпредов, что они смогут что-то изменить, оставив их в качестве своего рода контрольно-надзорного органа, либо дать им финансовые ресурсы и статус вице-премьеров, отмечал политолог и бывший сотрудник администрации президента Андрей Колядин. Но в последнем случае нужно назначать влиятельные политические фигуры, обладающие экономическими знаниями.
Сейчас полпредства не могут распоряжаться деньгами, но у представителей президента достаточно возможностей «аккумулировать вокруг себя полномочия». В то же время существуют полпреды, которые ни на что особо не влияют, не являются драйверами процессов, говорил эксперт: «Вопрос, нужен ли институт полпредств, во многом зависит от того, что за персона занимает пост представителя президента».
117540
Сибирскому федеральному округу переменно везло на полпредов (кстати, до 2000 года были еще «обычные» представители президента, тогда еще Ельцина, а также инспекции Главного контрольного управления Кремля). Наша главная удача — это, конечно, Леонид Драчевский — кадровый дипломат и спортсмен, сдержанный и интеллигентный, привыкший решать проблемы в переговорах, а не «ломанием через колено». Его Путин явно назначал под конкретные задачи, зная его качества. Уходил в новую систему Драчевский с поста министра по делам Содружества Независимых Государств. Потом становилось всё хуже и хуже.
Все остальные, по большому счету, были полпредами поневоле. Квашнина «списали» из армии, Толоконского убрали перед выборами в Новосибирской области, чтобы обновить управленческую команду в регионе, Рогожкина отправили на почетную должность из внутренних войск, конфликтного вице-адмирала Меняйло выслали подальше из Севастополя, хотя он явно еще не видит себя пенсионером и надеется на новое назначение.
Тайга.инфо вспоминает всех сибирских полпредов.
Анатолий Манохин (представитель президента в Новосибирской области, 1991–1996):
Математик из Академгородка, один из лидеров Демократического движения, затем — известный юрист. Стал представителем президента при главе администрации области Виталии Мухе, которого в 1993 году Борис Ельцин снял с должности.
Игорь Шмидт (представитель президента в Новосибирской области, 1996–2001):
Тоже конфликтовал с Мухой, но гораздо серьезнее. На выборах президента 1996 года Ельцин проиграл Геннадию Зюганову (43,7% против 48,9%) в Новосибирской области, но Шмидт счел, что это успех. Более того, сообщил, что «намерен строить свою дальнейшую работу на основании нового положения о представителе президента, согласно которому представитель президента будет высшим должностным лицом в Субъекте Федерации».
Виктор Воронов (руководитель Западно-Сибирской и Сибирской окружной инспекции Главного контрольного управления президента РФ, 1995–2003):
Наравне с представителями президента, структуры ГКУ были аналогами современных полпредств. О Воронове отзывались как о компетентном и порядочном чиновнике, даже когда он работал в мэрии Новосибирска при Владимире Городецком. До этого в разные годы его непосредственными начальниками были Алексей Кудрин и Владимир Путин.
Леонид Драчевский (2000–2004):
Собственно, главное уже сказано. Полпред-медиатор, умница, дипломат, который в огромной Сибири, где он работал впервые, быстро сориентировался и правильно себя поставил. Он курировал реформу РАО «ЕЭС», имея в партнерах-оппонентах непростого Михаила Абызова, старался публично не «влезать» на территорию губернаторов, пытаясь сделать их своими союзниками. Все заседания Совета Сибирского федерального округа стали проходить совместно с межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение» — главным лоббистским органом глав зауральских регионов начала 1990-х.
Драчевскому пришлось, проводя новую федеральную политику, иметь дело с сибирскими губернаторами-харизматиками — Аманом Тулеевым, Виктором Крессом, Леонидом Полежаевым, братьями Александром и Алексеем Лебедями. Представляете, какая мощь?
Вот что писал Юрий Тригубович в «Независимой газете» в марте 2001 года: «Леонид Драчевский буквально ворвался в сибирскую политику. Ворвался — это скорее оценка быстрого вхождения, способности сориентироваться во внутрисибирских коллизиях, чем поведенческая характеристика человека, который в силу своего статуса мог бы не обращать внимания на мнение своего „сибирского окружения“. Поэтому точнее было бы сказать — вступил. При этом полпред, как виртуозный танцор на шумном балу, никому еще не наступил на любимую мозоль».
С удовольствием вспоминаю его пресс-конференции в полпредстве и выверенные, но точные и умные оценки. Это не общие слова, не отговорки для журналистов. Еще одна цитата из Тригубовича: «Драчевский постоянно „нарушает“ программу визитов, прося показать ему что-нибудь „нестандартное“ — школу, театр или библиотеку. Этот интерес только добавляет симпатий полпреду. Кстати, эту особенность за Леонидом Драчевским местные журналисты заметили раньше, чем столичные — за Владимиром Путиным. Еще ни разу никто из новосибирских журналистов не слышал в свой адрес даже намека на пренебрежительное отношение ни со стороны полпреда, ни со стороны его подчиненных. Все это вместе взятое сделало Леонида Драчевского любимчиком прессы».
По поводу ухода Драчевского было множество разных версий. Кто-то считал, что он устал и сам попросился в отставку, другие называли в качестве главной причины итоги выборов. В декабре 2003 года «Единая Россия» слабо выступила в Новосибирске, в Красноярске, в Томске. В Республике Алтай губернатором избрали лидера Аграрной партии Михаила Лапшина, в Алтайском крае — юмориста Михаила Евдокимова.
Если верить этой версии, то я тоже «приложил руку» к отставке полпреда — телеканал «НТН-4» сделал многое для того, чтобы в четырех одномандатных округах Новосибирской области в Госдуму не избрался ни один единоросс.
Анатолий Квашнин (2004–2010):
Мем про «безумие и отвагу» придумали сильно позже, но к Анатолию Васильевичу он применим идеально — причем с комплиментарной коннотацией. С ним мы тоже воевали — уже на выборах в новосибирский облсовет в декабре 2005 года. Тогда Квашнин пытался не допустить коммунистов в парламент, но по ряду округов, да и по спискам, ему это не удалось.
БОльшую глыбу на посту полпреда представить сложно. Генерал армии (выше по званию, чем вице-адмирал Меняйло), начальник Генштаба, который считается автором победоносного марш-броска на Приштину. Сибирский полпред-долгожитель, он провел на посту шесть лет — больше, чем кто-либо другой. И неизменно впечатлял.
Работая сибирским спецкором ИА REGNUM, я недолго был в «пуле» Квашнина. Летал с ним, например, в Барнаул. Лучший полет в моей жизни: набор высоты — пять минут полета — посадка. Все эти 30 минут он разговаривал с журналистами, ждал вопросов, отвечал свободно и открыто. Хотя в основном, конечно, говорил. Разнес несчастного мэра Барнаула Владимира Колганова, тот потом жаловался мне.
134952
Главным наследием Квашнина останется визуализация полпредств как «щупалец президента», а еще, конечно, теория родового поместья как скрепы семейных отношений. Он постоянно о них говорил. Еще, конечно, полпреду нравилось учить губернаторов. Собирал их, раздавал учебники (буквально) и часа два-три рассказывал, как доить коров, почему у них твердые соски и какую технику нужно использовать.
Из всех глав Анатолий Квашнин привечал красноярского Александра Хлопонина, сажал его по правую руку. С новосибирцем Виктором Толоконским отношения не сложились. Тонкий и велеречивый экономист не смог найти общий язык с бывшим начальником Генштаба. Помню одно из совещаний в учхозе «Тулинское» Новосибирской области. Все регионы представляли губернаторы, а вместо Толоконского «отсиживал» замглавы по сельскому хозяйству Виктор Гергерт.
Еще очень круто было с книгами. Старшие коллеги по «полпредовскому пулу» утверждали, что на каждый день рождения пресс-секретарь Квашнина Любовь Шальнёва дарила ему новую книгу. Неизвестно, читал ли он их, но «корешки» точно запоминал. И вот я его застал как раз в тот год, когда он получил «Шок будущего» Элвина Тоффлера. Практически на каждом брифинге он этот «шок будущего» вспоминал, да и губернаторам-мэрам легко не было: «Приехал я в село в Ермаковском районе (условно — прим. Тайги.инфо) Красноярского края, а там у главы две девчонки-школьницы собрались в город ехать, на медиков учиться. Спрашиваю, а что, фельдшер у тебя на пенсию уходит? Нет. А где же они работать будут? Вот вернутся они из Красноярска, и что у них будет? Да шок будущего у них будет»!
Великий, конечно.
Виктор Толоконский (2010–2014):
По иронии судьбы, именно Толоконского сделали полпредом после Квашнина. Последний, кстати, что удивительно, не стал после отставки уезжать из Новосибирска, а по-прежнему живет где-то в районе Заельцовского парка.
Виктора Александровича снимал лично первый замглавы администрации президента Вячеслав Володин, но с большим уважением (а не как потом Кириенко с поста губернатора Красноярского края). Сначала его убрали из списков «Единой России» на выборах в заксобрание, а потом и с должности, которую он занимал почти 10 лет.
Толоконский тоже был выдающимся полпредом. Сотрудники с ужасом осознали, что меньше трех мероприятий в день у него не будет, а потом терпели, сжав зубы, все четыре года. Позже и из администрации Красноярского края, как мне говорили, поувольнялись немало чиновников, которые не смогли вытерпеть темп «пять рабочих дней плюс суббота» после расслабленных «норникелевских» губернаторов, уезжавших из региона как минимум на выходные.
Блестящий экономист, неплохо знакомый со многими сибирскими губернаторами, он был бы вполне на своем месте, если бы должность предполагала реальные рычаги управления. И да, новосибирским политикам и СМИ в роли полпреда он запомнится, прежде всего, своим жесточайшим конфликтом с Василием Юрченко, которого сам и назвал преемником.
Всё сломала кадровая политика. По словам Виктора Толоконского, Юрченко пообещал не увольнять «его людей» или хотя бы заранее предупреждать о перестановках. Но не стал. И начал с самых близких. Понятно, что Толоконский такого простить не смог. Но и Юрченко можно понять. Как еще он должен был управлять этим странным регионом?
Николай Рогожкин (2014–2016):
Попробую ограничиться одним абзацем. Бывший главнокомандующий Внутренними войсками МВД РФ Рогожкин не так часто бывал в Новосибирске, очень любил лошадей и не очень сильно загружал график сотрудников своими мероприятиями. И еще он запомнится словами об оппозиционерах, которые виновны в лесных пожарах. Хотя, честно говоря, СМИ выдернули (так бывает и на самом деле) их из контекста. Рогожкин принял близко к сердцу и потом до конца срока переживал, правда.
Сергей Меняйло (с июля 2016 года):
Резкий виток карьеры моряка начался после 2005-го, когда его сначала назначили командиром Новороссийской военно-морской базы, а затем в течение двух лет присвоили звания контр-адмирала и вице-адмирала. В 2008-м Меняйло участвовал в военном конфликте с Грузией — возглавил отряд боевых кораблей для доставки морского десанта в Абхазию. Судя по всему, это достижение и определило его дальнейшую судьбу.
Во время смены власти на Украине «народный мэр» Севастополя Алексей Чалый заявил, что Меняйло был «с нами с первых дней революции, здорово помог в формировании отрядов самообороны». После присоединения Крыма к России возглавил унитарное предприятие республики «Крымские морские порты», объединившее пять портов и Керченскую переправу. В апреле 2014-го он стал и.о. губернатора Севастополя, в сентябре городской парламент утвердил его в должности.
128999
Уже в августе СМИ сообщили о конфликте между Алексеем Чалым, ставшим спикером заксобрания Севастополя, и Сергеем Меняйло. Первый пришел во власть из бизнеса и рассматривал развитие города как промышленного и туристического центра, второй, как бывший военный, якобы, хотел вернуть Севастополь к жизни времен СССР, писал «Севастопольский корреспондент».
Затем заксобрание стало периодически отклонять предложения исполнительной власти, например — решение поднять ставки налога на прибыль в рамках особой экономической зоны. Депутаты приняли собственный закон, который Меняйло, в свою очередь, не подписал.
Затем парламент отказался поддержать законопроект губернатора о национализации земель украинских компаний. Конфликт тянулся на протяжении двух лет. Жители Севастополя собрали больше 5 тыс. подписей за отставку Меняйло. СМИ писали о возможном смещении обоих, но в итоге Чалый тогда сохранил кресло спикера, а глава города-героя отправился в Сибирь.
С ним и живем.
Евгений Мездриков