Если бы я был мэром: как превратить Новосибирск в Монреаль
Мэр в России может себе позволить делать только то, что устраивает местную элиту. Выборами стараются манипулировать изо всех сил: слишком много поставлено на карту. Дело не в пассивности людей, не в кандидатах, а в системе управления. В большом Новосибирске ее нужно и можно менять, считает урбанист Дмитрий Лебедев. Как сделали, например, в канадском Монреале.
Прямые выборы мэров остались лишь в нескольких региональных столицах. В Новосибирске градоначальника избирают в сентябре. Чего стоит ждать? На прошлых выборах, в 2014-м, многие активисты радовались победе Анатолия Локтя и ждали каких-то изменений к лучшему. За следующие два года стало понятно, что ждать нечего.
Думаю, что и на нынешних выборах при любом исходе нас ждет разочарование и пятилетка прозябания. Если мэра «спустят» сверху, разочарование будет сразу, если вдруг победит оппозиционер — будем разочаровываться чуть дольше.
Не думаю, что дело только в пассивности людей («не повезло с народом» — очень плохой аргумент). Причина в том, что структуры управления максимально закрыты, а мэр — «расстрельная» должность.
Именно в эту проблему упирается все то, что обсуждалось на форуме (первый, второй), который организовала коалиция общественников осенью 2018-го. И плохая уборка улиц от грязи или снега, и некомпетентность правового отдела, и воровство земли — все это должен исправить мэр, и на него же давят, чтобы он ничего не трогал. Без изменений устава города и своей структуры мэрия будет работать так же плохо, а поставленный на дебатах вопрос «каким должен быть новый мэр» не имеет смысла.
Все или ничего
Участники дискуссий высказали много претензий к Локтю: он не оправдал ожиданий, громкие заявления так и остались словами — про «точечную» застройку, про транспорт, про борьбу с пылью. Помните еще? Из обсуждения стало понятно, что подразделения мэрии занимаются чем угодно, кроме прямых обязанностей, но не было идей, как же их заставить ими заниматься. Честно говоря, я слышу такие дискуссии уже почти 10 лет, но они редко идут дальше трюизмов «улицы надо чистить» и «чиновники некомпетентны». Вопрос остается — захочет ли кто-то в мэрии работать иначе?
Наши призывы к властям похожи на советскую агитацию экономить свет или хлеб. Свет был дешевле перегорающей лампочки, а хлеб так дешев, что колхозники им кормили домашний скот. Сатира действовала разве что на небольшую долю совестливых людей, а большинство стало экономить только тогда, когда пришли рыночные цены на ресурсы, то есть появился прямой стимул. У мэрии такого стимула не видно.
130806
Алексей Мазур в своих статьях объясняет, как можно менять бюрократию: избранный политик заменяет руководителей подразделений на новых — дееспособных и честных. Те подбирают себе менеджеров верхнего звена, и вплоть до рядовых работников нанимаются люди, мотивированные и не имеющие неформальных коррупционных связей. Так было сделано в Грузии с дорожной полицией.
Но в мэрии Новосибирска руководители почти не меняются. Легко догадаться, почему — из-за закулисного запрета снимать чиновников под угрозой уголовного дела. Должность мэра — «расстрельная», и много избранных мэров либо лишились постов (в Петрозаводске и Екатеринбурге — хотя Евгений Ройзман даже не был главой администрации), либо арестованы (в Томске, Ярославле, Бердске, Братске). К чему же тогда предъявлять претензии к Локтю, что он не пошел на прямые конфликты и не поставил себя под удар? Даже несгибаемый человек может оказаться под арестом, а его реформы, вероятно, откатят назад, как это случилось в Петрозаводске.
В общем, избранный мэр может себе позволить делать только то, что устраивает местную элиту, и быть либо частью элиты, как Виктор Толоконский (глава Новосибирска в 1996–2000 годах — прим. Тайги.инфо), либо несамостоятельным персонажем, эдаким предохранителем на пульте управления. Слишком много поставлено на карту, чтобы выборы мэра были здоровыми. Элиты и лоббисты будут изо всех сил манипулировать выборами, кандидатами и мэром.
Сколько в мэрию входов?
Только мэр и депутаты, которые зависят напрямую от голосования на выборах, остаются нашими «входами» в мэрию. Все остальные сотрудники зависят либо от начальства, либо от правил и инструкций. Мнение горожан будут иметь для них значение, только если в приемную идут потоки обращений и жалоб. В остальных случаях они могут делать все по-своему, не считаясь с мнением горожан.
Говорят, что нужны лидеры, которые будут что-то решительно менять, заставлять чиновников работать («Сталина на них нет»). Президент, например, устраивает прямую линию, мэр Красноярска посещает микрорайон и изображает сильного руководителя, хмуря брови и командуя, чтобы «наливайку» снесли завтра же. Предлагаю подумать, зачем красноярской мэрии сотни работников, если за них трудится лично глава города? Еще предлагаю подумать, чего бы добились Энрике Пеньялоса (мэр Боготы) или Жайме Лернер (префект Куритибы) с таким мелочным подходом?
Сильный руководитель, конечно, нужен — без него нельзя и набрать нужных подчиненных, как в примере с грузинской дорожной полицией. Но любой мэр Новосибирска скован элитами, то есть слаб по определению.
Единственный «вход» в администрацию хорошо забаррикадирован. Поэтому вывод — нам нужно больше таких «входов» во власть, чтобы их не могли закрыть все сразу. Чем больше людей будут зависеть от голосования горожан, тем труднее на них будет оказывать закулисное давление, и больше они будут работать на людей.
А, может, парламентскую республику?
Может, стоит просто расширить полномочия депутатам, и дело в шляпе? Собственно, в тех городах, где выборы мэров отменены, именно так и сделали — депутаты контролируют сити-менеджера. По сути, там построена местная парламентская республика, только бюрократия лучше работать не стала.
Во-первых, следующий круг чиновников — главы департаментов — уже защищен от депутатских претензий, их назначают в результате кулуарных договоренностей. Во-вторых, на должности сити-менеджера опять завязано все, и на нее назначаются заведомо компромиссные люди, чаще всего, не общающиеся с горожанами чиновники. К примеру, недавно избранный депутатами мэр Саратова поездил неделю на общественном транспорте и сильно удивился стоянию в пробках и грязи в маршрутках.
Вывод простой — руководство исполнительной власти должно тоже выбираться из публичных людей, которые общаются с гражданами не по инструкции, а в собственных интересах.
137545 как получить деньги на современный транспорт: пособие для городских властей
И здесь стоит привести пример канадского Монреаля, города таких же размеров, тоже в северных широтах, со снегом и холодом. При этом, в отличие от Скандинавии, где общество монолитное, где можно полагаться на альтруизм и совесть, в Канаде общество разнородное, как и у нас. В Монреале 20 районов (в Новосибирске — 10). Районы самостоятельно выполняют ряд функций — градостроительное планирование, уборка мусора, благоустройство, пожарная охрана. В каждом из них граждане выбирают главу района и местный совет из четырех-десяти депутатов, а также мэра и городской совет.
Из избранных мэра и глав районов состоит Исполнительный комитет, который руководит департаментами мэрии, а избранные главы районов — политики — становятся главами департаментов. Вместо послушного избегающего риска чиновника — вот те самые дееспособные и амбициозные люди, о которых пишет Алексей Мазур. Кстати, и элитам есть выгода в таком процессе — противоборство за влияние и управление городом идет открыто и предсказуемо.
Во всем Монреале 120 избираемых постов — мэр, главы районов и депутаты. На каждого приходится в среднем 14 тыс. избирателей. В Новосибирске депутатов с мэром — 51 человек, то есть 32 тыс. избирателя на каждого, в два с лишним раза больше людей и обращений от них.
Укрупнить районы или разделить?
На последней дискуссии общественников о выборах мэра спикеры предлагали укрупнять районы, а администрации — сокращать. Логика простая: районы не имеют полномочий и бюджетов, зачем их держать вообще?
Но из мэрии невозможно управлять всем полуторамиллионником площадью 500 кв. км. К примеру, проблемы благоустройства города решаются в среднем полтора года. Сначала вы пишете обращение в приемную. Объект надо включить в план ремонта, а это ГУБО делает в сентябре на следующий год, видимо, чтобы свести планы воедино и не обидеть никого. Значит, если в апреле из-под снега вылезет муниципальный тротуар, раскуроченный снегоуборщиком, то починят его только следующим летом. Если же вы напишете о проблеме в октябре, она войдет в планы только через зиму в сентябре и будет исправлена еще через одну. И то, стратеги могут вам отказать, у них ведь много разных планов на столе — куда захотели, туда и направили средства. Или вот вам не нравятся тротуары, положенные не туда? А в ГУБО плевать на вас хотели, у них конвейер, проекты штампуют быстро, не выходя на место.
130867
С укрупнением можно пойти и дальше — закрыть мэрии. Пусть областное правительство распоряжается, оно же богаче, дееспособнее, да? А можно и в Москву отдать — пусть благоустройством управляет колониальное бюро «Стрелка». Транспортом — федеральное министерство. Что? Вас раздражает само слово «Москва»? Зато у них большой бюджет, собраны сильные специалисты со всей России. А тут в вашей мэрии — сами же говорите — все сплошь некомпетентны.
Между прочим, несколько лет назад будущий начальник департамента промышленности мэрии Новосибирска Александр Люлько писал, что районы не надо укрупнять. Сверхцентрализация приводит только к тому, что принятие решений становится долгим и непрозрачным.
Если же управление будет на месте, оно будет работать лучше. Вокруг мэрии улицы в порядке, потому что сами сотрудники там ходят. Так же и администрации района будут лучше заботиться о местах вокруг себя и знать людей, живущих рядом — а эмпатия творит чудеса. Наконец, можно отменить сложный процесс планирования всего благоустройства по городу, который, как я понимаю, сделан, чтобы не обидеть отдельные районы.
В Монреале это решили просто: районы получают бюджеты по специальной системе, учитывающей потребности, число жителей, «социалку» и так далее. Ничто не мешает в России расписать бюджет по категориям и квотировать по районам, а дальше район в рамках своей статьи сможет сам распоряжаться деньгами. Еще одна выгода в распределении полномочий — устранение монополии крупного заказчика.
Итак, если б я был мэром:
1. Пока в городе сохраняется сверхцентрализованное управление, он плохо управляем, а бюрократия работает ради себя, а не горожан. Любые случайные позитивные изменения могут остановиться надолго или быть отменены, а любые политики и чиновники, которые стараются ради людей, будут сняты с должностей.
2. Большие полномочия у мэра нужно распределять, иначе он всегда будет «предохранителем на пульте». Такое изменение выгодно и избирателям, и местным элитам — так они не станут жертвами «федералов» или предательства своих.
3. Чем больше людей в исполнительной власти избирается, тем лучше проблемы горожан передаются в нее.
4. Текущие вопросы нужно решать не в центре города, а в районах, на местах.
В такой ситуации моя программа была бы простой: разделить город на 20 районов по естественным границам, переписать устав города по образцу Монреаля или других канадских городов и назначить перевыборы.
Дмитрий Лебедев, специально для Тайги.инфо